做好集成項目的關(guān)鍵是統籌考慮
時(shí)間：2019-08-02 訪(fǎng)問(wèn)量：1446
當前，機關(guān)團體樓堂館所建設要求愈加嚴格，工程建設項目數量有所減少，集成項目逐漸走入人們的視野。
然而，集成項目市場(chǎng)競爭硝煙彌漫，低價(jià)甚至零元中標現象屢見(jiàn)不鮮。萬(wàn)全4000萬(wàn)水幕電影，層層轉包，令人瞠目結舌；1.75億元武漢智慧城市項目失敗，洋洋灑灑幾十頁(yè)民事判決書(shū)，利益關(guān)系之復雜，叫人十分燒腦。怎樣才能更好地進(jìn)行集成項目政府采購？筆者提出以下幾點(diǎn)意見(jiàn)，供業(yè)界參考。
何謂集成，集成就是一些孤立的事物或元素通過(guò)某種方式改變原有的分散狀態(tài)集中在一起，產(chǎn)生聯(lián)系，從而構成一個(gè)有機整體的過(guò)程。比如信息化系統集成項目就包含一系列軟硬件系統的搭建、推廣、應用與維護升級等工作，它是一個(gè)多廠(chǎng)商、多協(xié)議和面向各種應用的體系結構，需要解決各類(lèi)設備、子系統間的接口、協(xié)議、系統平臺、應用軟件等與子系統、建筑環(huán)境、施工配合、組織管理和人員配備相關(guān)的一切面向集成的問(wèn)題。
可見(jiàn)，集成項目采購屬性分類(lèi)較為復雜。為了更好地界定集成項目，可具體參照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第二條，“本法所稱(chēng)貨物，是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等；本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。另外，按照《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號令”）第七條規定，采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類(lèi)目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購項目實(shí)施的原則確定。具體到采購實(shí)務(wù)，按照《政府采購品目分類(lèi)目錄》，許多集成項目特征很難在品目分類(lèi)中一一對應找得到，而且品目分類(lèi)也很難細化到包羅萬(wàn)象。因此，一般認為較為穩妥的采購策略是，采購人將集成項目按品目分類(lèi)分為多包或一包，即把需求較為明確的設備、貨物按專(zhuān)業(yè)類(lèi)別分為一包或多包，然后把服務(wù)打成一包進(jìn)行兜底。但切記不能化整為零，規避政府采購。
許多同仁認為，簡(jiǎn)單的拆分打包就可以順利完成集成項目采購，筆者認為不能一概而論，對一些技術(shù)成熟、相對簡(jiǎn)單的集成項目恰當拆分打包是可行的，然而對一些復雜、技術(shù)需求還要在實(shí)施過(guò)程深化的集成項目，采購環(huán)節不過(guò)是項目建設萬(wàn)里長(cháng)征邁出的第一步，集成項目采購實(shí)施者不僅要精通各個(gè)廠(chǎng)商的產(chǎn)品和技術(shù)，更要熟曉項目業(yè)務(wù)模式、組織結構，同時(shí)還要能夠用現代工程學(xué)和項目管理的方式，對各個(gè)流程進(jìn)行統一的進(jìn)程和質(zhì)量控制。廣義地講，工程建設項目就是一個(gè)集成項目，工程建設絕非是靠如何拆分標段或分包來(lái)實(shí)現項目建設的。項目都有生命周期，是一個(gè)不斷完善、有序漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。生搬硬套地拆分、肢解采購集成項目，而不是綜合全盤(pán)考慮怎樣有利于項目實(shí)施以及項目行業(yè)的法律環(huán)境、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)架構、不對稱(chēng)的市場(chǎng)信息，以及技術(shù)和質(zhì)量支撐保證體系，是很難保障項目成功的。采購程序的規范化、合法化，并不代表集成項目建設的必然成功。
采購的最終成果——合同起著(zhù)尤為關(guān)鍵的作用，合同是項目實(shí)施、維持甲乙雙方關(guān)系的紐帶，起著(zhù)關(guān)鍵性的作用。
集成項目合同金額大，合同內容涉及面廣、關(guān)系到多方供貨商。盡管合同相對主體單一，但衍生的利益、利害關(guān)系卻很復雜。在合同執行過(guò)程中，合同主體——集成商所發(fā)揮的主要作用是溝通、協(xié)調各方資源，避免出現多頭推諉，但往往還受制于生產(chǎn)商，項目一旦出現波折，如果合同相關(guān)內容再不明確、不嚴謹，那么對項目將是災難性的打擊。根據《政府采購法》第四十六條和第四十八條的規定，采購人應當與中標、成交供應商訂立合同，合同的主體為采購人和中標、成交供應商，中標、成交供應商就采購項目和分包項目向采購人負責。項目合同才是最終確定合同各方權利和義務(wù)的依據，可見(jiàn)，集成商作為合同主體履約，經(jīng)授權的集成商供貨商及合作伙伴并非合同履行的實(shí)際主體。“授權”是指“制造商授權”，并非民法意義上的“代理”關(guān)系。那么，如何通過(guò)政府采購，讓供貨商及合作伙伴與集成商形成穩固關(guān)系并受約于項目合同呢？筆者建議，采購環(huán)節有著(zhù)承上啟下、穿針引線(xiàn)的關(guān)鍵作用，通過(guò)采購的成果——合同，把項目建設的各項需求轉化成法律的語(yǔ)言落實(shí)到合同條款里，項目建設各方依據合約依法履行各自的權利義務(wù)。
具體到實(shí)際工作，筆者有三點(diǎn)建議：
采購人不僅是采購環(huán)節的專(zhuān)業(yè)人才，更要成長(cháng)為復合型管理人才。集成項目在實(shí)施過(guò)程中并不是一成不變的，它是一個(gè)不斷完善、深化、有序漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。集成項目前期的申請、調研、論證、立項、批復是建立在市場(chǎng)調研、專(zhuān)家評估基礎上，不確定因素較多，高新技術(shù)更是日新月異，沒(méi)有固定、統一的驗收標準，大多還停留在企業(yè)標準，況且某些高新技術(shù)還掌握在特定的生產(chǎn)制造商手里。如此復雜多變的項目因素，考量著(zhù)采購人的綜合業(yè)務(wù)能力，單憑采購環(huán)節恰當的拆分是遠遠不夠的。
實(shí)踐中，那些按貨物招標或者貨物分一包、服務(wù)分一包的集成項目，幾千萬(wàn)元的不同類(lèi)別不同核心產(chǎn)品且相互關(guān)聯(lián)的貨物是如何提前精準分界拆分到每個(gè)系統子項里的？成百上千的技術(shù)指標、參數又是如何在短短幾個(gè)小時(shí)內評審驗證的？一個(gè)包含貨物、技術(shù)、承攬等內容的集成項目怎能按簡(jiǎn)單的購銷(xiāo)合同去約束，還要確保項目在實(shí)施過(guò)程中嚴絲合縫不變化，這在邏輯上說(shuō)不通。同時(shí)，集成項目的復雜性也再次提醒我們要注意政府采購項目績(jì)效評估的盲點(diǎn)。目前各級政府已開(kāi)始對績(jì)效評價(jià)進(jìn)行規劃和部署，強化采購人主體責任已迫在眉睫。
根據87號令第六條和第十條的相關(guān)要求，新形勢對采購人的綜合業(yè)務(wù)能力提出了嚴峻挑戰，采購人不但要依法依規，規范、科學(xué)地組織采購活動(dòng)，形成項目競爭，更要善于科學(xué)管理，知曉項目建設各個(gè)環(huán)節業(yè)務(wù)知識，成長(cháng)為復合型人才，火眼金睛，斬斷腐敗的利益鏈，勇于思索、創(chuàng )新、不拘于程序才能在履職中有所擔當。
要保障集成項目成功，合作共贏(yíng)是基礎。采購人要擯棄唯我獨尊的官僚架子，放下身段，潛下心到項目建設管理之中，挖掘業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)知識、各顯神通，發(fā)揚團隊協(xié)作精神；建立與集成商、供貨商及其合作伙伴良好的溝通渠道，把技術(shù)需求做好、做實(shí)、做到位，秉承互惠互利、合作共贏(yíng)的理念才是保障項目建設的制勝法寶。
把好合同關(guān)。合同是各方權利和義務(wù)的依據，貫穿項目全過(guò)程，必須把項目建設的各項需求轉化到合同條款中，以法律的語(yǔ)言約束各方。對合同標的、數量、質(zhì)量、價(jià)款或者報酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式，違約責任和解決爭議方法等實(shí)質(zhì)性條款字斟句酌、嚴謹細致做到萬(wàn)無(wú)一失；科學(xué)合理地設置資金支付節點(diǎn)，確保支付節點(diǎn)與項目進(jìn)度及階段性驗收成果相吻合，利用資金支付節點(diǎn)撬動(dòng)項目進(jìn)度并保障資金支付的安全；引進(jìn)并強化第三方評估驗收，分階段設置驗收節點(diǎn)并與資金支付聯(lián)動(dòng)；恰當地設置變更、價(jià)格調整相關(guān)條款，未雨綢繆。
總之，只有把項目管理的理念融合在合約里，才能確保項目成功。
——集成項目合同涉及的利益關(guān)系紛繁復雜，簽訂時(shí)還需多加考慮
2013年12月5日,武漢經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )與微軟及其授權的北京華勝天成科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“華勝天成”）簽訂《戰略合作備忘錄》,雙方商定在微軟武漢分公司落戶(hù)開(kāi)發(fā)區、開(kāi)展智慧城市CityNext項目等合作內容。2013年12月31日，武漢經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )授權武漢智慧生態(tài)科技投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“智慧生態(tài)”）與華勝天成正式簽訂項目合同書(shū)。
2016年12月5日,智慧生態(tài)委托單位住建部城鄉規劃管理中心對項目進(jìn)行了評估,所出具的《武漢開(kāi)發(fā)區智慧城建設項目規劃設計及配置方案評估報告》認為，“微軟提供的智慧城市規劃設計及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在較大問(wèn)題，產(chǎn)品配置方案缺乏測算依據，無(wú)法達到使用目的與效果”。
此后，智慧生態(tài)對微軟及相關(guān)方提起訴訟，要求華勝天成向其返還已支付的集成服務(wù)費用226萬(wàn)元，微軟返還其已支付的購買(mǎi)微軟軟件產(chǎn)品及服務(wù)款項3281.4萬(wàn)元，并同時(shí)終止《購買(mǎi)基于微軟CityNext技術(shù)建設智慧城的產(chǎn)品和服務(wù)項目合同書(shū)》中相關(guān)項目的履行。
近日，湖北省武漢市中級人民法院宣判，武漢智慧生態(tài)狀告華勝天成、微軟一案宣布敗訴。
法院認為：涉案項目合同并未因當事雙方協(xié)商而解除，也不存在因當事一方行使約定解除權或者法定解除而解除的情況，仍為有效的合同。智慧生態(tài)起訴要求華勝天成返還項目集成服務(wù)費用并與微軟公司連帶承擔返還軟件產(chǎn)品及服務(wù)款項的主張，缺乏事實(shí)與法律依據，本院不予支持。在華勝天成不應負擔相關(guān)返還義務(wù)的情況下，也不存在需要由神州數碼（中國）有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“神碼公司”）、上海藍云網(wǎng)絡(luò )科技有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“藍云公司”）和長(cháng)天科技有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“長(cháng)天公司”）配合辦理有關(guān)退款、退貨手續的問(wèn)題。
關(guān)于智慧生態(tài)提交的《促進(jìn)大數據發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)[2015]50號文件）《關(guān)于進(jìn)一步做大做強“云端武漢”的通知》（武網(wǎng)動(dòng)[2016]2號），經(jīng)查上述文件均系涉案項目合同簽訂后下發(fā)，而智慧公司在本案中并未要求依據情勢變更原則解除合同，對其關(guān)聯(lián)性本院不予確認。
華勝天成致函微軟公司，建議微軟公司從客觀(guān)角度出發(fā)，對項目規劃設計、配置方案是否存在重大瑕疵進(jìn)行坦誠地溝通、交流和論證，正視智慧生態(tài)提出的其他相關(guān)問(wèn)題，相應地進(jìn)行微軟產(chǎn)品及服務(wù)的采購調整。
即使認定微軟公司與華勝天成存在委托合同關(guān)系，涉案項目合同也不能約束微軟公司?！逗贤ā返谒陌倭愣l規定，受托人以自己的名義，在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時(shí)知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。
售前咨詢(xún)專(zhuān)員
