政策法規

《中國政府采購報》記者近日對2019年上半年財政部發(fā)布的政府采購信息公告作了統計分析，今年1月-6月財政部共發(fā)布政府采購信息公告172則，即中華人民共和國財政部政府采購信息公告第七百一十二號至第八百八十三號，這其中包括投訴處理決定74則、監督檢查處理決定28則、投訴及監督檢查處理決定2則、“2018年政府采購代理機構監督檢查”42則以及行政處罰決定26則。

在這172則信息公告中，大部分財政部都作出對相關(guān)方責令整改的處理，有近三分之一的公告涉及的投訴事項被認定為缺乏事實(shí)依據被駁回，有15則公告財政部作出警告的行政處罰，有1則公告財政部作出對相關(guān)方罰款行政處罰，有9則公告財政部作出對相關(guān)方列入不良行為記錄名單、一年內禁止參加政府采購活動(dòng)的行政處罰，此外，還有1則公告財政部作出對相關(guān)方罰款、列入不良行為記錄名單、三年內禁止參加政府采購活動(dòng)的行政處罰。

對供應商實(shí)行差別或歧視待遇“花樣多”

綜觀(guān)上半年財政部發(fā)布的政府采購信息公告，涉及問(wèn)題包括采購文件、采購過(guò)程、中標結果以及信息公告等多方面。其中，涉及采購文件的公告以“投標文件中提供的相應材料不滿(mǎn)足招標文件中的要求”“招標文件存在評審標準分值設置未與評審因素的量化指標相對應”以及“招標文件中存在以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”占比最多，尤其是招標文件中存在五花八門(mén)的“門(mén)檻”，對供應商實(shí)行差別或歧視待遇，如將供應商贈送內容作為評審因素、采購文件規定被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應商不得參加政府采購活動(dòng)、采購文件將特定金額的合同業(yè)績(jì)作為評審因素以及采購文件將投標產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)沒(méi)有不良記錄作為投標人資格條件的情形等。

對于將供應商贈送內容作為評審因素、被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應商不得參加政府采購活動(dòng)等問(wèn)題，中國政法大學(xué)教授成協(xié)中表示，政府采購法第二十二條第二款規定：采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。該規定一方面賦予了采購人的采購自主權，可以根據采購項目的特殊要求，自主設定資格條件和評審因素，但另一方面，也對采購人的這種自主權進(jìn)行了限定，即不得以不合理條件對供應商實(shí)行差別或歧視待遇。判斷采購人所確定的資格條件和評審因素是否構成差別或歧視待遇的主要判斷標準有二：是否與采購需求密切相關(guān)？是否構成對所有供應商的平等對待？將供應商贈送內容作為評審因素，一方面，通常來(lái)說(shuō)，贈送內容與采購需求沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，將贈送內容作為評審因素就意味著(zhù)采購人將與采購需求沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的因素作為評審因素，違反了上述第一個(gè)標準，即采購人沒(méi)有“根據采購項目的特殊需要”來(lái)設定評審因素。另一方面，由于贈送內容本身難以量化，將其作為評審因素，可能構成對不同供應商的差別對待。從這兩個(gè)角度來(lái)說(shuō)，將供應商贈送內容作為評審因素，都違反了政府采購法第二十二條第二款的規定，構成以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應商不得參加政府采購活動(dòng)，主要涉及對政府采購法第二十二條第一款第五項內容的理解和適用問(wèn)題。該項限定的主要是供應商在參加政府采購活動(dòng)的前三年內，沒(méi)有重大違法記錄。政府采購法實(shí)施條例第十九條進(jìn)一步規定：政府采購法第二十二條第一款第五項所稱(chēng)重大違法記錄，是指供應商因違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰。關(guān)于罰款數額，借鑒了行政處罰法關(guān)于“聽(tīng)證”的適用情形。實(shí)踐中關(guān)于“較大數額的罰款”的具體數額，主要根據各地方、部門(mén)聽(tīng)證標準來(lái)確定。“三萬(wàn)元以上的罰款”有時(shí)未達到地方或主管部門(mén)確定的“較大數額罰款”的標準，因而不構成重大違法記錄。招標文件規定“被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應商不得參加政府采購活動(dòng)”，提高了參加政府采購活動(dòng)的“門(mén)檻”，排斥了那些受到過(guò)三萬(wàn)元以上罰款但尚不構成“重大違法”的供應商，違反了政府采購法第二十二條第一款的規定，構成以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

“特定金額的合同業(yè)績(jì)既不可作為供應商的資格條件，也不可以作為評審的實(shí)質(zhì)性條件。”漢坤律師事務(wù)所律師孟原認為，特定金額的合同雖不是直接針對的一個(gè)企業(yè)規模來(lái)講，但由于合同金額與營(yíng)業(yè)收入相關(guān)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)營(yíng)業(yè)收入對中小企業(yè)進(jìn)行限制。一個(gè)企業(yè)沒(méi)有業(yè)績(jì)（比如新注冊）或者沒(méi)有參與合同金額較大的項目，并不能代表該公司不能完成現投標項目。以特定金額的合同業(yè)績(jì)作為評審因素違反了政府采購法第二十二條“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，以及《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第三條“任何單位和個(gè)人不得阻撓和限制中小企業(yè)自由進(jìn)入本地區和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)，政府采購活動(dòng)不得以注冊資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的規定。另外，孟原表示，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號令”）第十七條規定：“采購人、采購代理機構不得將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠(chǎng)家授權、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對投標人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，而“投標產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)沒(méi)有不良記錄”屬于承諾、證明一類(lèi)，因此不得作為資格要求。

從信息公告結果來(lái)看，針對代理機構或采購人對供應商“花樣”繁多的差別或歧視待遇，財政部按照政府采購法第七十一條、七十五條均對相關(guān)當事人給予相應處罰。

政采評審規范有待加強

在政府采購中，專(zhuān)家評審是實(shí)現公平、公開(kāi)、公正“三公”原則最為重要的環(huán)節，也是直接決定誰(shuí)能成為中標供應商的關(guān)鍵點(diǎn)。在今年上半年的政采信息公告中，涉及采購過(guò)程中存在的問(wèn)題主要集中在評審環(huán)節。比如，評審現場(chǎng)管理不規范，在“山東大學(xué)齊魯醫院（青島）醫療設備采購項目”中，海逸恒安項目管理有限公司僅委托一名律師事務(wù)所工作人員在評標現場(chǎng)進(jìn)行見(jiàn)證，違反了87號令第四十五條第一款第七項“采購人或者采購代理機構負責組織評標工作，具體職責包括維護評標秩序，監督評標委員會(huì )依照招標文件規定的評標程序、方法和標準進(jìn)行獨立評審，及時(shí)制止和糾正采購人代表、評審專(zhuān)家的傾向性言論或者違法違規行為等”的規定。另外，信息公告中還顯示了對評審報告內容不完整、評審錄音錄像未妥善保存、評標委員會(huì )成員打分修改未簽字等問(wèn)題。

天津市財政局政府采購處周光智認為，評審現場(chǎng)管理不規范等問(wèn)題主要原因有兩個(gè)方面：一是代理機構組織不到位。一方面，一些代理機構以不干預評審、避嫌為由，沒(méi)有盡到組織義務(wù)，如核對資料的完整性、復核分值計算結果是否正確等，導致一些現場(chǎng)可以解決或避免的問(wèn)題形成了不可改變和彌補的錯誤。另一方面，代理機構疏于硬件設施建設，保留證據資料的意識不強，如監控設備等缺失或操作不熟練，導致沒(méi)有做到全程錄音錄像或未能完整保留。二是評審專(zhuān)家的政策水平不高。多數專(zhuān)家認為只要對評審中的技術(shù)問(wèn)題或者評審結果負責即可，而不了解相關(guān)法律制度對評審過(guò)程的要求，導致在評審環(huán)節、細節，如簽字確認、獨立評審等方面出現問(wèn)題。針對以上問(wèn)題，周光智建議，一是落實(shí)代理機構代理責任。強化代理機構按照相關(guān)要求加強硬件設施建設和人員配備，確保具備組織采購活動(dòng)的基本條件。加強對評審過(guò)程的組織和政策指導，而不僅僅是將評審人員組織到一塊就萬(wàn)事大吉，聽(tīng)之任之。二是加強對評審專(zhuān)家的政策培訓。既然身為政府采購評審專(zhuān)家，就不能僅僅只懂技術(shù)和業(yè)務(wù)，還需要懂“政府采購”和“評審”，自覺(jué)按照法定程序和要求進(jìn)行評審，確保不出現低級錯誤和“硬傷”。三是建議加強采購人、代理機構以及評審專(zhuān)家在質(zhì)疑投訴方面的責任。目前，對供應商在一定時(shí)期內投訴3次以上不成立的，要列入不良行為記錄名單。但是，對采購人、代理機構和專(zhuān)家則沒(méi)有這方面的規定，建議加強這方面的責任規定。另外，對于重大項目、特定類(lèi)別項目，如涉及公共利益的安全類(lèi)、食品藥品類(lèi)等，實(shí)行專(zhuān)家責任終身制很有必要。

“提供虛假材料謀取中標”違法違規行為依然時(shí)有發(fā)生

政府采購法第三條規定，我國政府采購活動(dòng)遵循公開(kāi)透明、公平競爭、公正以及誠實(shí)信用原則，且政府采購相關(guān)法律法規也對非誠信行為作出了明確界定和嚴格禁止，但在實(shí)踐中，依然有不少供應商“明知故犯”。

今年上半年，財政部發(fā)布的信息公告中涉及中標結果的主要問(wèn)題是提供虛假材料謀取中標。涉嫌提供無(wú)效或虛假的證明材料等違法違規行為，如第八百三十七號信息公告中“中山大學(xué)孫逸仙紀念醫院采購醫療設備招標項目第1包”，南昌祿發(fā)公司提供的血液透析設備銘牌顯示的醫療器械注冊號與投標文件中的不一致。經(jīng)查詢(xún)國家藥品監督管理局官網(wǎng)，南昌祿發(fā)公司投標文件中的醫療器械注冊號不存在等。從公告結果來(lái)看，財政部依法對當事人不僅作出罰款、列入不良行為記錄名單的處罰，還作出禁止相關(guān)供應商一定期限內參加政府采購活動(dòng)的行政處罰。

此外，未按照規定公告政府采購合同也是上半年代理機構和采購單位違法違規行為的“重災區”。如政府采購信息公告內容不完整、逾期發(fā)布成交公告、中標（成交）公告的發(fā)布日期與中標（成交）通知書(shū)發(fā)出日期不一致、未按照規定公告政府采購合同等問(wèn)題。

中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東表示，為規范政府采購信息公告行為，財政部在2004年就印發(fā)了《政府采購信息公告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“19號令”）對發(fā)布政府采購信息公告行為進(jìn)行了明確規定。其中第二十條規定，“招標投標信息由采購人或者其委托的采購代理機構負責在政府采購信息指定發(fā)布媒體上公告。”但是，指定媒體對信息只有刊發(fā)權，沒(méi)有審查權，因而，發(fā)布的信息公告會(huì )存在不少不規范問(wèn)題。比如，信息發(fā)布時(shí)間欠規范。有的地方甚至會(huì )出現今天發(fā)公告、明天就開(kāi)標的情形。徐煥東表示，發(fā)布信息的時(shí)間越短，范圍越窄，參加政府采購的供應商就會(huì )越少，甚至會(huì )使最有可能中標的供應商因未能及時(shí)獲得采購信息而失去投標機會(huì )，無(wú)形中給“意中人”創(chuàng )造了更大的中標幾率，這就是人們常說(shuō)的“暗箱操作”。另外，部分地方還存在政府采購信息公告內容不完整的問(wèn)題，如招標文件上采購貨物或服務(wù)信息過(guò)于籠統，具體采購內容詳見(jiàn)招標文件等，隨后又以高價(jià)出售招標文件。針對以上問(wèn)題，徐煥東認為，政府采購信息發(fā)布是否規范關(guān)系到政府采購活動(dòng)是否規范。一方面，采購人或者其委托的代理機構要各盡其責提高認識，重視公告發(fā)布內容、格式等方面的質(zhì)量。采購人委托代理機構發(fā)布公告的，應對代理機構草擬的公告進(jìn)行審核，并承擔相應責任。從編制采購信息的源頭上消滅錯別字、內容殘缺不全、設置陷阱等錯誤，減少供應商詢(xún)問(wèn)、質(zhì)疑和投訴，提升采購質(zhì)量和效率，提高政府采購的公信力。另一方面，供應商也應當關(guān)注各指定媒體的政府采購信息披露情況。對未履行政府采購信息公開(kāi)義務(wù)的機構以及指定媒體開(kāi)展有悖公益性宗旨活動(dòng)的，及時(shí)向財政部門(mén)舉報或投訴，維護自身應有的合法權益。另外，徐煥東還指出，今年年初財政部對19號令進(jìn)行了修訂，形成《政府采購公告和公示信息發(fā)布管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中指出，“指定媒體應當采取必要措施，對政府采購公告和公示信息發(fā)布者的身份進(jìn)行核驗，不得擅自刪除或者修改信息內容。指定媒體發(fā)現政府采購公告和公示信息內容違反有關(guān)法律法規規定的，有權拒絕發(fā)布。”《征求意見(jiàn)稿》中的規定把政府采購信息指定發(fā)布媒體賦予為信息公告“把關(guān)人”，即不僅要“把關(guān)”發(fā)布信息者，還要“把關(guān)”信息內容，過(guò)去采購人或代理機構的信息發(fā)布“一言堂”時(shí)代將終結，這對提升采購信息公開(kāi)透明度是極為重要的。