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政策法規

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政采數據透露出什么——專(zhuān)家解析2018年全國政府采購信息統計數據

時(shí)間：2019-09-10   訪(fǎng)問(wèn)量：1501
根據財政部最新消息，2018年全國政府采購規模超3.5萬(wàn)億元，較上年增長(cháng)11.7%，其中，全國服務(wù)類(lèi)采購規模增幅為35.7%，分散采購規模占全國政府采購規模41.5%，全國強制和優(yōu)先采購節能、節水產(chǎn)品占同類(lèi)產(chǎn)品采購規模的90.1%，全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品占同類(lèi)產(chǎn)品采購規模的90.2%，中小企業(yè)合同額占比達76.7%……這一連串數據承載著(zhù)怎樣的含義，又折射出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀請政府采購理論、實(shí)務(wù)專(zhuān)家對這些重點(diǎn)數字進(jìn)行分析。
參與嘉賓
■ 南京審計大學(xué)副校長(cháng) 裴育
■ 上海國家會(huì )計學(xué)院政府采購與績(jì)效管理研究中心主任 章輝
■ 中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授 姜愛(ài)華
■ 中國政法大學(xué)法學(xué)院教授 成協(xié)中
■ 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究中心、公共資源交易研究中心教授 王叢虎
■ 安徽省財政廳政府采購處副處長(cháng) 劉志毅

 

全國采購規模增幅首次低于20%
2018年全國政府采購規模達35861.4億元，較上年增長(cháng)11.7%，自2015年以來(lái)增幅首次低于20%。
專(zhuān)家分析
劉志毅：近年來(lái)我國政府采購規模持續增長(cháng)，與往年相比，2018年的增速明顯放緩。一方面，我國經(jīng)濟從高速增長(cháng)轉為高質(zhì)量發(fā)展已成為新常態(tài)，另一方面，受減稅降費影響，財政收入增幅影響較大，體現在政府采購上，便是支出安排增幅相應減少，預計未來(lái)幾年我國政府采購規模將處于平穩增長(cháng)階段，不會(huì )出現過(guò)去那樣的增幅。
姜愛(ài)華：2018年政府采購規模增速放緩，主要原因在于近年來(lái)我國嚴格執行八項規定，大幅壓縮三公經(jīng)費支出，特別是近年來(lái)各級政府帶頭過(guò)緊日子的思想，用于滿(mǎn)足政府自身運轉的經(jīng)費開(kāi)支壓縮，直接帶來(lái)政府采購規模增速放緩。很顯然，從政府運轉上看，這種增幅的變化恰恰是財政支出績(jì)效提升的表現。
裴育：2018年的政府采購總體情況屬于正常，但增速與往年相比已經(jīng)放緩，與財政支出規模增速放緩密不可分。據統計，2018年，1月-12月全國一般公共預算支出220906億元，同比增長(cháng)8.7%；全國政府性基金預算支出80562億元，同比增長(cháng)32.1%。政府采購規模與一般公共預算支出相關(guān)性較高，政府性基金預算次之，因此，政府采購規?？傮w上增速放緩也屬于正常；同時(shí)，政府采購相關(guān)制度的變化也會(huì )對采購規模增長(cháng)產(chǎn)生一定程度的影響，但我認為影響不是太大。
章輝：政府采購作為政府預算的執行，如果觀(guān)察同期全國一般公共預算支出的增速，2018年全國一般公共預算支出較上年增長(cháng)8.7%，且自2016年以來(lái)，全國一般公共預算支出均保持增速逐年加快。通過(guò)參照，可以得出這樣一個(gè)結論：在2018年全國一般公共預算支出保持增速遞增的情況下，政府采購增速卻出現相反的情形，這是否表明，未執行政府采購的財政支出規模在擴大？政府采購是政府宏觀(guān)調控的工具之一，其天然承載著(zhù)一系列的政府宏觀(guān)政策導向，只不過(guò)這些政策導向是通過(guò)采購這種形式、通過(guò)影響市場(chǎng)的供求關(guān)系來(lái)實(shí)現的，這些政策導向就表現為政府采購功能，體現為政府采購的政策屬性。如果政府采購不能形成一定的規模，或者這個(gè)相對規模在逐步縮小，政府采購的政策屬性必然大打折扣。因此，有必要進(jìn)一步規范政府采購執行，擴大政府采購規模，尤其是政府采購增速與財政支出增速要保持一定的相關(guān)性。
記者注意到，也有業(yè)內人士指出，2018年政府采購規模增幅放緩，除了各級政府過(guò)緊日子，還與政府采購領(lǐng)域“放管服”改革的不斷推進(jìn)有關(guān)。近年來(lái)，各級集中采購目錄持續“瘦身”，分散采購限額標準逐步提高，采購限額標準以下的未列入集中采購目錄項目增多，《政府采購法》規定的政府采購范圍內項目有所減少，這也在一定程度上導致了納入政府采購統計的規模數據“縮水”。
采購規模占全國財政支出規模比重創(chuàng )新低
2018年全國政府采購金額占全國財政支出比重為10.5%，占GDP比重為4%。
專(zhuān)家分析
裴育：根據國際經(jīng)驗，一般政府采購規模占GDP的比重為10%左右，占財政支出的比例為30%左右。正是基于這種經(jīng)驗，我國《政府采購法》《預算法》均要求規范政府采購，加強政府采購預算管理，提高政府采購規模水平。近年來(lái)，政府采購規模逐年增加，其占GDP的比重穩中有增，符合人們的預期，至于2018年度政府采購規模占財政支出比重有所下降，這與國家強調壓縮一般性開(kāi)支、增加轉移性支出尤其是民生性支出有關(guān)。從2018年度主要支出項目增長(cháng)情況就可以印證上述觀(guān)點(diǎn)，一般公共預算支出中，教育、科技、社會(huì )保障和就業(yè)、節能環(huán)保、城鄉社區、債務(wù)付息等支出均高于平均增長(cháng)速度（即8.7%）。
姜愛(ài)華：從財政部公布的數據看，近年來(lái)我國政府采購規模持續增長(cháng)，并且從增長(cháng)速度看，除了2014年政府采購增長(cháng)速度低于GDP增長(cháng)速度外，其他年份都遠高于GDP的增長(cháng)速度，反映出較好的增長(cháng)態(tài)勢。
2018年政府采購規模占全國財政支出規模的比重創(chuàng )新低，運用逆向思維，從計算上看，影響這一比重降低的原因，無(wú)非是政府采購規模降低或者全國財政支出規模增長(cháng)，或者二者兼有。但政府采購規模是在增長(cháng)的，因此主要原因應該是全國財政支出規模較快增長(cháng)。那么，全國財政支出規模包括哪些內容？為什么財政支出規模會(huì )有較快增長(cháng)呢？對于第一個(gè)問(wèn)題，我發(fā)現這里有個(gè)統計口徑的差別，2012年-2015年財政部公布的數據，在比例的計算中，以“一般公共預算支出規模”作為分母，但從2016年開(kāi)始就擴展到了“全部財政支出規模”。我認為主要的原因在于2015年3月實(shí)施《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，明確政府采購的資金范圍為“四本賬”而非僅僅是“一般公共預算賬戶(hù)”，因此，從2016年后便以全口徑的四本賬支出規模作為分母，由于分母的擴大，2016年這一比例比2015年有所下降，2017年比例又有所上升，而2018年又開(kāi)始下降。進(jìn)一步分析發(fā)現，2019年兩會(huì )預算報告數據顯示，2018年，全國一般公共預算支出220906.07億元，增長(cháng)8.7%；全國政府性基金相關(guān)支出80562.07億元，增長(cháng)32.1%；全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出2159.26億元，增長(cháng)6.7%；全國社會(huì )保險基金支出64586.45億元，增長(cháng)32.7%，剔除機關(guān)事業(yè)單位基本養老保險后同口徑增長(cháng)12.7%。從規模以及增長(cháng)速度看，2018年全國財政支出規模的擴大，很大原因在于全國政府性基金相關(guān)支出和全國社會(huì )保險基金支出增長(cháng)較快，導致2018年政府采購規模占財政支出規模的比重創(chuàng )歷史新低。
因此建議，未來(lái)公布政府采購規模占財政支出比例時(shí)，能夠分賬戶(hù)來(lái)公布，因為政府采購規模主要來(lái)自于一般公共預算賬戶(hù)資金，其他三本賬戶(hù)的資金性質(zhì)決定了其真正適應于政府采購的資金量不大，將其籠統作為分母不利于精準分析。
服務(wù)類(lèi)采購持續高速增長(cháng)
2018年，服務(wù)類(lèi)采購規模為12081.9億元，占全國政府采購規模的33.7%，增幅為35.7%。
專(zhuān)家分析
成協(xié)中：一方面，2018年，貨物、工程、服務(wù)類(lèi)采購規模占全國政府采購規模的22.5%、43.8%和33.7%，其中，貨物類(lèi)采購規模為8065.3億元，增幅僅0.8%，工程類(lèi)采購規模為15714.2億元，增幅也僅有3.3%。這兩者增幅大幅“跳水”，均創(chuàng )近年新低。這與各級采購部門(mén)主動(dòng)壓縮一般性支出，節約行政成本以及各級政府的運行方式逐漸發(fā)生轉變，政府部門(mén)對于有形實(shí)體的行政需求逐步降低有關(guān)。
另一方面，去年全國服務(wù)類(lèi)采購規模雖然增幅同樣較前幾年有所下降，但依然保持了高速增長(cháng)的態(tài)勢。服務(wù)類(lèi)采購中，保障政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)分別為5705.5億元和6376.4億元，占服務(wù)類(lèi)采購規模的47.2%和52.8%。在行政運行成本中，服務(wù)類(lèi)成本的占比逐漸上升，這是行政服務(wù)日趨專(zhuān)業(yè)化、精細化的重要表現，這也是行政服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì )化改革的必然結果，行政機關(guān)越來(lái)越多地依賴(lài)社會(huì )主體提供的社會(huì )服務(wù)；同樣這也是政府職能轉變的重要表現，特別是政府購買(mǎi)公共服務(wù)占比超過(guò)政府自身的服務(wù)需求，反映了政府越來(lái)越多地以契約化方式將公共服務(wù)生產(chǎn)交給社會(huì )力量承擔，通過(guò)競爭機制促進(jìn)提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。其轉變了傳統的政府直接提供公共服務(wù)方式，是政府職能持續深入轉變的重要體現。
裴育：觀(guān)察近年來(lái)政府采購結構變化可以發(fā)現，貨物類(lèi)和工程類(lèi)采購占比均在下降，而服務(wù)類(lèi)采購占比在不斷上升，說(shuō)明一方面存在壓縮一般性開(kāi)支，相應降低貨物類(lèi)和工程類(lèi)支出比重的情況；另一方面也是政府職能轉變的反映，更多轉變?yōu)榉?wù)型，各類(lèi)行政事業(yè)單位采購類(lèi)支出占比逐年下降，而服務(wù)類(lèi)支出和人員支出比重逐年上升。同時(shí)，這些年來(lái)，各類(lèi)行政事業(yè)單位大規模的基本建設相對較少，樓堂館所建設控制相對嚴格，對工程類(lèi)采購占比下降產(chǎn)生直接影響。隨著(zhù)政府職能轉換的逐步到位，各類(lèi)行政事業(yè)單位原本自我服務(wù)的開(kāi)支，大多轉變?yōu)橄蛏鐣?huì )購買(mǎi)服務(wù)的支出（比如常見(jiàn)的小型維修服務(wù)、會(huì )議服務(wù)、法律服務(wù)、會(huì )計審計服務(wù)、采購服務(wù)等），因此，近幾年服務(wù)類(lèi)采購規模逐年大幅度上升就是政府職能轉變的結果。
姜愛(ài)華：服務(wù)類(lèi)政府采購所占比重從2012年起持續上升，而且在2017年發(fā)生了顛覆性變化，即服務(wù)類(lèi)政府采購占比首次超過(guò)了貨物類(lèi)采購占比，而2018年，服務(wù)類(lèi)采購將優(yōu)勢繼續擴大，占政府采購的比重比貨物類(lèi)高出了11個(gè)百分點(diǎn)。這一方面與政府壓縮行政開(kāi)支有關(guān)，另一方面也與我國自十八大以來(lái)特別是2013年以來(lái)大力推行政府購買(mǎi)服務(wù)改革密切相關(guān)。
王叢虎：采購資金不斷朝向服務(wù)類(lèi)采購項目，說(shuō)明政府日益關(guān)注和重視涉及民生的服務(wù)類(lèi)采購。國務(wù)院總理李克強在2019年兩會(huì )期間回答記者問(wèn)時(shí)提到，民生本身就是天大的事情，要在發(fā)展經(jīng)濟的過(guò)程當中持續地改善民生，抓住重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題一件一件去做。這也反映了政府重視民生問(wèn)題，保障公民基本服務(wù)需求，并著(zhù)力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟結構的轉型升級。
公開(kāi)招標仍占主導地位
2018年公開(kāi)招標和單一來(lái)源采購分別占全國政府采購規模的70.5%與11.8%。
專(zhuān)家分析
劉志毅：2018年公開(kāi)招標采購仍占主導地位，單一來(lái)源采購規模有所下降。其中，服務(wù)類(lèi)單一來(lái)源占服務(wù)類(lèi)采購規模比重下降11.6%。我認為主要有兩點(diǎn)原因。一是由于地方宣傳不夠，采購人認識不到位，覺(jué)得只有公開(kāi)招標才是最公平的。加之隨著(zhù)地方巡視巡察向下延伸、力度加大，為了確保采購活動(dòng)更加公平公正，公開(kāi)招標方式仍然是采購人首選的采購方式。二是競爭性談判和詢(xún)價(jià)采購方式受自身局限，采用最低價(jià)中標法，往往很難采購到質(zhì)量好、產(chǎn)品優(yōu)、采購人滿(mǎn)意的產(chǎn)品，因而被采購人放棄。服務(wù)類(lèi)單一來(lái)源占服務(wù)類(lèi)采購規模比重下降，主要是受巡視巡察影響和反腐的深入推進(jìn)，采購人由過(guò)去找人托關(guān)系、變著(zhù)法子尋求監管部門(mén)批準實(shí)施單一來(lái)源采購，轉而主動(dòng)采用單一來(lái)源采購之外的采購方式，甚至本應采用單一來(lái)源采購的也避之采用其他采購方式。
王叢虎：公開(kāi)招標仍占主導地位，一方面說(shuō)明更多單位重視公開(kāi)招標，認同公開(kāi)招標和依賴(lài)公開(kāi)招標方式；另一方面也說(shuō)明高壓反腐、公開(kāi)透明的政策貫徹落實(shí)到位。當然，一些不必要的公開(kāi)招標卻采取了公開(kāi)招標方式，則說(shuō)明一些部門(mén)或領(lǐng)導恐怕?lián)?，進(jìn)而推卸責任、規避風(fēng)險的心理和認知。單一來(lái)源占比的下降，一方面表明越來(lái)越多的單位和領(lǐng)導重視政府采購，尊重采購規律和法律，不再過(guò)多插手采購事項；另一方面也表明市場(chǎng)競爭力增強、經(jīng)濟發(fā)展活躍，很難有一家獨大的局面。
分散采購規模占比逐年上升
2018年分散采購規模占全國政府采購規模的41.5%。
專(zhuān)家分析
裴育：隨著(zhù)政府采購“放管服”改革的深入、集采目錄的調整，分散性采購規模逐年有所上升，這一現象恰恰說(shuō)明了三個(gè)有關(guān)政府采購改革的趨勢：一是采購部門(mén)或單位對《預算法》《政府采購法》的自覺(jué)遵循，集中性采購規模就沒(méi)有必要集中太多；二是機構改革后，集中采購往往不能及時(shí)滿(mǎn)足使用部門(mén)或單位的采購需求，隨著(zhù)采購規模的逐年增加，有些常規性采購排隊時(shí)間經(jīng)常超過(guò)3個(gè)月，有的甚至超過(guò)半年，為了提高采購效率，將一些常規性采購和特殊需求采購下放給部門(mén)或單位，由其自身按照《中華人民共和國政府采購法》的要求實(shí)施采購是最有效率的；三是現代科技為分散采購提供了可能，基于云計算、區塊鏈和大數據，分散采購具備可行性，部門(mén)或單位可以通過(guò)網(wǎng)上商城采購常規性貨物、服務(wù)（如車(chē)票、機票等），并且這些采購行為可以追溯（在區塊鏈條件下，采購信息具有不可更改性），大大提高了其透明度，降低了其尋租腐敗可能性。
成協(xié)中：由于近年來(lái)我國在政府采購領(lǐng)域不斷推進(jìn)放管服改革，集中采購目錄“瘦身”，分散采購占全部政府采購的比重逐年上升。這利于落實(shí)采購人采購主體責任，保障采購人采購自主權；也是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展持續向好的一個(gè)重要表現，表明我國市場(chǎng)競爭程度日趨充分，能夠滿(mǎn)足采購需求的產(chǎn)品日漸豐富；同時(shí)這也是電子商務(wù)不斷發(fā)展的一個(gè)必然結果，采購人可以通過(guò)各種電子商務(wù)政采平臺獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，而不必然通過(guò)集中采購來(lái)實(shí)現。
 節能環(huán)保采購政策持續發(fā)力
2018年，全國強制和優(yōu)先采購節能、節水產(chǎn)品1653.8億元，占同類(lèi)產(chǎn)品采購規模的90.1%；全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品1647.4億元，占同類(lèi)產(chǎn)品采購規模的90.2%。
專(zhuān)家分析
劉志毅：節能采購、環(huán)保采購政府采購政策已經(jīng)實(shí)施很多年了，采購人、采購代理機構這方面意識逐漸增強。另外，近年來(lái)從中央到地方每年同步實(shí)施政府采購代理機構檢查，除了新成立的代理機構，財政部門(mén)對未實(shí)施節能采購、環(huán)保采購的政府采購代理機構違規問(wèn)題要求進(jìn)行整改或處罰，從而基本保證了節能環(huán)保產(chǎn)品的強制采購或優(yōu)先采購的規定。
裴育：盡管全國政府采購規模增幅趨緩，但在支持節能環(huán)保等方面，政府采購的作用依然很“給力”。主要原因有兩點(diǎn)，一是國家層面的強制要求，在各采購部門(mén)或單位的招標書(shū)均有明確要求優(yōu)先采購節能、節水產(chǎn)品或環(huán)保產(chǎn)品；二是利益誘導，雖然節能環(huán)保產(chǎn)品價(jià)格相對一般產(chǎn)品價(jià)格較高，但在使用過(guò)程中能夠真正給使用單位節約成本費用，并且這些節能環(huán)保產(chǎn)品隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，其使用壽命比一般產(chǎn)品長(cháng)，因此，能給使用單位帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處。
姜愛(ài)華：近年來(lái)，我國三大攻堅任務(wù)之一便是“污染防治”，這是轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式、推進(jìn)供給側結構性改革和高質(zhì)量發(fā)展的內涵之一。政府采購的這些數字，這恰恰說(shuō)明，政府采購政策功能發(fā)揮的過(guò)程，也是政府職能的實(shí)現過(guò)程，政府采購對打勝“藍天保衛戰”功不可沒(méi)。
王叢虎：生態(tài)文明、節能環(huán)保是我國的國家戰略，也是當下和今后很長(cháng)一段時(shí)間極力倡導的發(fā)展主題。政府采購作為有效的政策工具，在落實(shí)綠色發(fā)展政策、扶持和促進(jìn)節能、環(huán)保型企業(yè)發(fā)展等方面不有不可或缺的地位?？梢灶A測，今后節能環(huán)保類(lèi)產(chǎn)品的強制性采購將會(huì )成為主流方向，節能環(huán)保產(chǎn)品也將成為政府采購的唯一選擇。
中小微企業(yè)獲得76.7%的政采訂單
2018年，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為27488.6億元，占全國政府采購規模的76.7%，授予小微企業(yè)合同金額為11941億元，占授予中小微企業(yè)合同金額的43.4%。
專(zhuān)家分析
裴育：中小企業(yè)數量占中國企業(yè)總量的90%，隨著(zhù)政府采購規模的逐年增長(cháng)，授予中小企業(yè)的采購額自然會(huì )增長(cháng)，加之在《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中明確采取預留采購份額、降低門(mén)檻、價(jià)格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等具體措施促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。因此，中小企業(yè)獲得政府采購額度相對增長(cháng)更快一些。具體來(lái)看，中小企業(yè)主要分布于各行政事業(yè)單位日常需要的商品、服務(wù)和工程供應領(lǐng)域，具有靈活、便利、高效的特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)十幾年的政府采購實(shí)踐檢驗，中小企業(yè)供應商能夠滿(mǎn)足各類(lèi)行政事業(yè)單位日常采購需求。因此，政策的要求和中小企業(yè)的主動(dòng)行為，中小企業(yè)獲得政府采購額度逐年增長(cháng)也是情理之中的事情。
成協(xié)中：支持中小微企業(yè)發(fā)展是政府采購的一項重要政策功能，其對于維護有效的公平競爭，扶持中小企業(yè)成長(cháng)具有重要意義。全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額不斷擴大一方面反映了扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策功能在我國政府采購實(shí)踐中得到了落實(shí)；另一方面，也反映了小微企業(yè)的市場(chǎng)競爭力在持續增強。小微企業(yè)在滿(mǎn)足采購人多元化的采購需求方面發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。
姜愛(ài)華：支持中小企業(yè)乃至小微企業(yè)的發(fā)展，是實(shí)施政府采購制度的國家或地區的典型做法，我國近年來(lái)，通過(guò)給小微企業(yè)預留預算、價(jià)格優(yōu)惠以及給小微企業(yè)發(fā)放購買(mǎi)服務(wù)券等多種方式支持小微企業(yè)發(fā)展，這也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一個(gè)表現。


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