【政府采購電子賣(mài)場(chǎng)系列談】政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的政策依據（一）
時(shí)間：2019-09-11 訪(fǎng)問(wèn)量：1457
政府采購電子賣(mài)場(chǎng)是執行協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購業(yè)務(wù)的電子化平臺，其政策依據就是協(xié)議供貨制度。自2002年財政部推行協(xié)議供貨制度以來(lái)，這項制度從早期因高效、規范且采購人滿(mǎn)意度高而備受好評，到后來(lái)被貼上“價(jià)格高、效率低”的標簽而風(fēng)光不再，從被業(yè)內人士視為集中采購的主要實(shí)施方式之一，到人們要求徹底改變現行協(xié)議供貨與市場(chǎng)脫節的狀況，褒貶不一，毀譽(yù)參半?！墩少彿ā贰墩少彿▽?shí)施條例》均未涉及協(xié)議供貨制度，財政部2004年頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)18號令）第六章附則對協(xié)議供貨制度進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規定。2013年，時(shí)任財政部副部長(cháng)劉昆在全國政府采購工作會(huì )議上指出，財政部正在擬定《協(xié)議供貨管理辦法》。2017年修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）中已不再出現關(guān)于協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)采購的任何字眼。時(shí)至今日，財政部也還尚未出臺有關(guān)協(xié)議供貨制度的規范性文件。
雖然法律法規、規范性文件并未對協(xié)議供貨制度作出專(zhuān)門(mén)規定，這項制度卻在近20年的政府采購實(shí)踐中做出了重要貢獻。任何一項制度都不可能是完美無(wú)缺的，而一項制度能夠存在近20年，一定有其不可替代的價(jià)值和作用，協(xié)議供貨制度即是如此。協(xié)議供貨制度到底出了什么問(wèn)題？是這一制度的問(wèn)題還是政府采購制度的問(wèn)題？是協(xié)議供貨制度本身存在缺陷，還是協(xié)議供貨實(shí)踐偏離了方向？是人的主觀(guān)能動(dòng)性發(fā)揮不夠，還是技術(shù)手段尚未充分利用？推進(jìn)政府采購電子賣(mài)場(chǎng)改革，就必須以問(wèn)題為導向，系統梳理協(xié)議供貨制度的發(fā)展歷程，正確看待其演進(jìn)中出現的問(wèn)題，科學(xué)預判其未來(lái)的發(fā)展趨勢。
協(xié)議供貨制度最早由財政部在中央單位推行，梳理財政部公開(kāi)發(fā)布的文件和財政部領(lǐng)導講話(huà)中關(guān)于協(xié)議供貨制度的內容，可以對這一制度的發(fā)展歷程進(jìn)行系統、整體的把握。
（一）協(xié)議供貨制度的嘗試和初創(chuàng )階段
2002年3月，財政部發(fā)布《關(guān)于中央單位2002年計算機和打印機采購有關(guān)事宜的通知》（財庫［2002］13號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)13號文），明確了推行協(xié)議供貨制度的目的、緣由及具體內容。其目的是“為了進(jìn)一步推進(jìn)中央單位政府采購工作，減少重復招標，方便單位采購，降低采購成本，提高采購效率”，其緣由是“借鑒國際通行做法和總結去年試點(diǎn)經(jīng)驗”，也就是說(shuō)，協(xié)議供貨制度在2001年進(jìn)行了試點(diǎn)，其內容是“通過(guò)統一公開(kāi)招標定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限，并以財政部文件形式將中標供應商的協(xié)議供貨承諾書(shū)及相關(guān)內容印發(fā)中央單位執行”。定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限這“四定”是協(xié)議供貨制度的核心要素。“四定”和協(xié)議供貨承諾書(shū)形成的“四定一協(xié)議”成為協(xié)議供貨制度的主要特征。13號文還指出，“實(shí)行政府采購協(xié)議供貨制度是加強中央單位經(jīng)常性采購項目管理的有效方式，本次采購活動(dòng)是推行這一制度的首次探索”，即協(xié)議供貨制度于2002年3月在中央單位正式實(shí)行。
2002年5月，《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央單位2002年政府采購計劃〉的通知》（財庫［2002］27號）指出協(xié)議供貨制度是政府采購的組織形式，并詳細列明了協(xié)議供貨制度的范圍，主要是“跨部門(mén)的通用商品，如商用計算機、打印機、復印機、公務(wù)用車(chē)、復印紙等，具體范圍視情況而定”。其中，公務(wù)用車(chē)是技術(shù)和規格統一的通用商品，但不是小額零星商品。
2002年6月，《中央單位2002年復印機采購通知》（財庫［2002］36號）明確，中央單位2002年復印機采購執行協(xié)議供貨制度，同時(shí)明確中央單位主管部門(mén)以及各系統的中央單位可以聯(lián)合組織批量采購，并通過(guò)談判獲得規模效益。中央單位可聯(lián)合組織批量采購是批量采購的早期形式，從這一文件可知，這里的批量采購是建立在協(xié)議供貨制度上的批量采購。
2002年11月，在全國政府采購工作會(huì )議上，時(shí)任財政部副部長(cháng)肖捷在講話(huà)中指出：“為了解決經(jīng)常性采購項目重復采購、成本高、工作效率低、用戶(hù)缺乏自主權等問(wèn)題，中央單位對計算機、打印機和復印機實(shí)行了政府采購協(xié)議供貨制度。”協(xié)議供貨制度能夠解決用戶(hù)缺乏自主權的問(wèn)題，即采購人可以自選中標品牌和中標產(chǎn)品，這也是協(xié)議供貨制度的重要特點(diǎn)。
2003年4月，《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位2003年政府采購工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財庫［2003］19號）明確，在政府集中采購活動(dòng)中，要廣泛采用政府采購協(xié)議供貨采購方法，同時(shí)積極探索其他規范簡(jiǎn)便的采購方法，縮短采購周期，及時(shí)滿(mǎn)足最終用戶(hù)的需求。這里將協(xié)議采購作為一種采購方法。
2003年6月，《財政部關(guān)于中央單位政府采購工作中有關(guān)執行問(wèn)題的通知》（財辦庫［2003］56號）指出，“凡是以政府采購協(xié)議供貨制度形式進(jìn)行的政府采購項目，其適用范圍為所有中央單位”，明確了適用協(xié)議供貨制度的采購人范圍。
2004年4月，在中央國家機關(guān)政府集中采購工作會(huì )議上，時(shí)任財政部國庫司副司長(cháng)周成躍在講話(huà)中對協(xié)議供貨制度做了詳細論述。他指出：“要改進(jìn)采購方法，推廣協(xié)議供貨制度，這是提高政府集中采購效率的關(guān)鍵。中央國家機關(guān)政府集中采購項目多，人手少，必須提高單次招標的效果，通過(guò)一次招標為有共同需求的各單位確定中標供應商和中標產(chǎn)品，并在一定時(shí)間期限內允許有此需求的單位直接向中標供應商采購。這種采購方法已成為國際潮流，國外稱(chēng)為‘長(cháng)期供貨合同’或者‘協(xié)議合同’，我國叫做‘協(xié)議供貨制度’，從2002年在中央單位試行，目前被地方廣泛采用。這些年來(lái)的實(shí)踐表明，實(shí)行協(xié)議供貨制度，實(shí)現了效益和效率的有效結合，既規范又靈活，得到了采購單位的高度肯定。”由此可知，從2001年試點(diǎn)、2002年推行，到2004年受到肯定，協(xié)議供貨制度初期在提高采購效率方面發(fā)揮了重要作用，得到了普遍認可。周成躍也指出了協(xié)議供貨實(shí)踐中各方的職責，即“采購中心集中力量招標并公布中標結果，財政部提出執行要求，各單位按財政部要求自行選擇中標供應商或中標產(chǎn)品，采購合同分別報財政部和采購中心備案，分別作為撥款審核和政府集中采購統計的依據。這種機制各方面職責清晰，各顯專(zhuān)長(cháng)，有合作，也有制約，方便快捷，起到了事半功倍的效果”。關(guān)于價(jià)格問(wèn)題，周成躍明確指出：“要把中標價(jià)格作為最高限價(jià)，為解決協(xié)議期內價(jià)格變化問(wèn)題，采購單位要在競爭基礎上，就價(jià)格進(jìn)行再談判，確定具體中標產(chǎn)品。”實(shí)際上，這里明確了協(xié)議供貨成交價(jià)格的責任主體是采購人。
2004年6月，《關(guān)于認真貫徹落實(shí)〈中央預算單位2004年政府集中采購目錄及標準〉的通知》（財庫［2004］34號）明確，“集中采購機構要提高采購效率，凡是適合協(xié)議供貨的貨物項目，都要采用協(xié)議供貨采購形式，凡是服務(wù)項目都要采取定點(diǎn)形式。尚未納入協(xié)議供貨和定點(diǎn)范圍的采購項目，集中采購機構要盡快完成采購活動(dòng)。”可見(jiàn)，在協(xié)議供貨早期，一項重要工作就是要不斷擴大范圍。該文件同時(shí)指出，“協(xié)議供貨采購項目的中標價(jià)格是協(xié)議有效期內的最高限價(jià)，中央單位在選購時(shí)，可以就價(jià)格與供應商進(jìn)行協(xié)商，并與價(jià)格合理的供應商簽訂采購合同。”這里明確了協(xié)議供貨的價(jià)格是最高限價(jià)，而不是必須執行的采購價(jià)格。
2004年7月，《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央單位政府采購管理實(shí)施辦法〉的通知》（財庫［2004］104號）對協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購相關(guān)工作的審批備案以及采購結果的公告作出明確規定，同時(shí)指出，“中央單位采購協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價(jià)格再次談判或詢(xún)價(jià)”。這表明，在協(xié)議供貨基礎上如果形成批量，應和中標供應商進(jìn)行批量談判，這也是批量采購的一種具體實(shí)現形式。
《中央單位政府采購管理實(shí)施辦法》的發(fā)布，標志著(zhù)協(xié)議供貨制度經(jīng)過(guò)3年實(shí)踐發(fā)展和政策完善，已在中央單位執行中基本定型。
2004年8月，18號令正式頒布。其第六章附則第八十五條規定，“政府采購貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)采購，但協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)供應商必須通過(guò)公開(kāi)招標方式確定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標以外方式確定的，應當獲得省級以上人民政府財政部門(mén)批準。協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)采購的管理辦法，由財政部另行規定。”雖然只有短短兩句話(huà)，卻是協(xié)議供貨制度在政府采購部門(mén)規章中最重要的一次體現。18號令是對整個(gè)政府采購領(lǐng)域的規定，也就是說(shuō)，無(wú)論是中央還是地方，都應按照其規定執行協(xié)議供貨制度，協(xié)議供貨制度也由此得以確立。
2004年12月，在全國政府采購工作會(huì )議上，時(shí)任財政部副部長(cháng)肖捷在講話(huà)中指出：“集中采購要從提高專(zhuān)業(yè)水平和熟練程度入手，盡可能采取像協(xié)議供貨這種既規范又高效、采購人又滿(mǎn)意的‘一舉三得’的辦法，要加快研究電子化政府采購的相關(guān)事項，切實(shí)從管理和操作兩個(gè)層面上提高采購效率，實(shí)現規范與效率的同步提高。”這次會(huì )議明確提出了推行電子化采購，而電子化采購系統中的電子訂貨系統、電子合同系統、電子支付系統等都是后來(lái)電子賣(mài)場(chǎng)建設的重要內容。
2002年、2003年和2004年是協(xié)議供貨制度從試行到成型的重要時(shí)期，尤其是18號令的頒布，使協(xié)議供貨制度得以正式確立。從財政部相關(guān)文件和主管領(lǐng)導的講話(huà)中可以看出，《政府采購法》實(shí)施初期，在依法采購、注重規范的基礎上，擴大采購規模是首要任務(wù)。而注重采購程序的規范，可能會(huì )忽略采購效率。在此背景下，協(xié)議供貨制度應運而生，不僅降低了成本，提高了效率，還保證了采購人擁有自選中標商品的權利，有效化解了矛盾。
2007年1月，《中央單位政府集中采購管理實(shí)施辦法》（財庫［2007］3號）對中央單位執行協(xié)議供貨制度的相關(guān)工作作出系統、明確的規定，并指出“政府集中采購目錄中規格及標準相對統一，品牌較多，日常采購頻繁的通用類(lèi)產(chǎn)品和通用的服務(wù)類(lèi)項目，可以分別實(shí)行協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)采購”，財政部的職責是“負責對協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購的管理、執行要求和處罰等作出規定”，集中采購機構的職責是“確定和公告協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購中標貨物、服務(wù)項目目錄和供應商名單”，項目實(shí)施中“應當根據協(xié)議約定對實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤和市場(chǎng)調查，督促中標供應商按照協(xié)議規定履行價(jià)格和服務(wù)承諾”。
《中央單位政府集中采購管理實(shí)施辦法》的發(fā)布，標志著(zhù)協(xié)議供貨制度在中央單位的推行進(jìn)入成熟階段。雖然財政部并未針對協(xié)議供貨制度制定專(zhuān)門(mén)的文件，但散落在各規范性文件中的關(guān)于協(xié)議供貨制度的內容已相對清晰和完善。
當協(xié)議供貨制度進(jìn)入成熟階段，前期的“光環(huán)”逐漸退去，價(jià)格虛高、供貨周期較長(cháng)等問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。為解決這些問(wèn)題，財政監督管理部門(mén)和集中采購機構不斷進(jìn)行實(shí)踐探索，力圖在平衡諸多矛盾中尋找新的路徑。政府采購電子賣(mài)場(chǎng)作為協(xié)議供貨的執行平臺，被人們寄予厚望。
2008年12月，時(shí)任財政部部長(cháng)助理張通在出席“改革開(kāi)放30年，中國政府采購高峰論壇2008”的講話(huà)中指出：“現在協(xié)議供貨已成為集中采購的主要實(shí)施方式，由于集中采購協(xié)議供貨產(chǎn)品調整周期長(cháng)、產(chǎn)品型號變動(dòng)快、價(jià)格變動(dòng)滯后，使得用高價(jià)產(chǎn)品替換低價(jià)中標產(chǎn)品現象時(shí)有發(fā)生，而一些采購單位不能及時(shí)確定采購需求，采購需求因不符合政府采購規定而調整等，拖延了采購時(shí)間。這在一定程度上影響了采購價(jià)格和效率。”他進(jìn)一步指出，協(xié)議供貨制度“雖然在提高采購效率上有明顯作用，但因協(xié)議中標價(jià)格變化滯后于市場(chǎng)價(jià)格變化，往往出現政府采購價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格的情況。”在實(shí)現規模效益和采購效率的基礎上，價(jià)格問(wèn)題逐漸成為制約協(xié)議供貨制度發(fā)展的核心問(wèn)題。
2013年11月，在全國政府采購工作會(huì )議上，時(shí)任財政部副部長(cháng)劉昆指出“協(xié)議供貨采購中高價(jià)問(wèn)題較為突出”，并強調“按照市場(chǎng)可選、價(jià)格可比、耗材通用、公務(wù)卡支付的原則，運用市場(chǎng)選擇機制和電子化手段進(jìn)行新的協(xié)議供貨改革試點(diǎn)，并同步開(kāi)展管理辦法的研究工作”。通過(guò)新的辦法，“徹底改變現行協(xié)議供貨與市場(chǎng)脫節的狀況，杜絕政府采購特供產(chǎn)品、專(zhuān)供產(chǎn)品，遏制‘豪華采購’與‘天價(jià)采購’，進(jìn)一步提高采購效率”。這表明，協(xié)議供貨采購價(jià)格虛高已成為政府采購的突出問(wèn)題，也成了制約協(xié)議供貨制度發(fā)展的瓶頸。創(chuàng )新協(xié)議供貨制度，最重要的就是要解決價(jià)格問(wèn)題。
2016年12月，在地方政府采購業(yè)務(wù)培訓班上，時(shí)任財政部國庫司巡視員婁洪在講話(huà)中提及“政府采購推進(jìn)改革創(chuàng )新實(shí)現新進(jìn)展”時(shí)指出，“推進(jìn)電子賣(mài)場(chǎng)建設。指導浙江開(kāi)展電子賣(mài)場(chǎng)試點(diǎn)，探索政府采購反向競價(jià)模式，著(zhù)力解決零星采購的時(shí)效性，以及政府采購與社會(huì )電商的價(jià)格聯(lián)動(dòng)問(wèn)題”。在財政部的支持下，在行業(yè)的期待中，浙江政采云以先進(jìn)的電商平臺基因，開(kāi)始了新時(shí)代電子賣(mài)場(chǎng)建設的實(shí)踐探索。
2017年12月，在全國政府采購工作會(huì )議上，時(shí)任財政部副部長(cháng)劉偉要求“加強定點(diǎn)采購和協(xié)議供貨管理”，提出“加快實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+政府采購’行動(dòng)，大力發(fā)展電子化采購，充分應用云計算、大數據等新技術(shù)新業(yè)態(tài)，建設‘全國一張網(wǎng)’的政府采購電子賣(mài)場(chǎng)，推進(jìn)政府采購管理交易系統與第三方交易平臺互聯(lián)互通、信息共享、解決目前的‘信息孤島’‘協(xié)同不足’的問(wèn)題”。
從2002年開(kāi)始試行，到2017年加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)，再到如今深化政府采購制度改革的揚帆再起，協(xié)議供貨制度走過(guò)了極為不平凡的18年，為中國政府采購的實(shí)踐發(fā)展做出重要貢獻?；仡櫄v史，是為了不忘初心，也是為了總結經(jīng)驗，更好地走向未來(lái)。
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