【政府采購電子賣(mài)場(chǎng)系列談】政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的政策依據（二）
時(shí)間：2019-09-18 訪(fǎng)問(wèn)量：1491
二、協(xié)議供貨實(shí)踐的問(wèn)題演變
財政部規定的協(xié)議供貨制度方式，是指通過(guò)統一的公開(kāi)招標定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限，并以財政部規范性文件的形式將中標供應商的協(xié)議供貨承諾書(shū)及相關(guān)內容印發(fā)中央單位執行。“四定一協(xié)議”是協(xié)議供貨制度的主要特征，其中，“四定”是核心要素。在協(xié)議供貨實(shí)踐發(fā)展的十余年間，“四定”在不同時(shí)期有著(zhù)不同內涵，尤其是當協(xié)議供貨制度推廣到地方后，各地對“四定”內涵的理解存在較大差別。
“四定”大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段為“定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限”，第二階段為“定品牌、控價(jià)格、定服務(wù)、定期限”，第三階段為“定電商、定折扣、定服務(wù)、定期限”。詳細分析每個(gè)階段“四定”的內涵，才能準確把握協(xié)議供貨實(shí)踐出現的各類(lèi)問(wèn)題，并在政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的發(fā)展中堅持正確的原則和方向。
（一）“四定”第一階段：定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限
在協(xié)議供貨制度實(shí)行初期，中央單位嚴格按照財政部通過(guò)統一公開(kāi)招標定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限的要求執行。首先要實(shí)現公開(kāi)招標定價(jià)格，這是獲得協(xié)議供貨商品價(jià)格的根本保證，也是體現集中采購規模優(yōu)勢的必要手段。協(xié)議供貨要獲得有效的公開(kāi)招標價(jià)格，必須具備三個(gè)條件：一是科學(xué)合理設置一個(gè)品目下的若干配置標準，二是在公開(kāi)招標中設置一定的淘汰率，三是提高價(jià)格分值在綜合評分法總分值中的比重。
協(xié)議供貨項目有總的預算金額，但具體到每個(gè)商品的交易總金額不確定。協(xié)議供貨項目也有總的采購數量，但具體到每個(gè)商品的交易總量也不確定。協(xié)議供貨項目的公開(kāi)招標是無(wú)確定金額也無(wú)確定數量的公開(kāi)招標，因此，其實(shí)是圍繞一個(gè)品目下的若干配置標準展開(kāi)的。一個(gè)品目下應設置多少個(gè)配置標準，才能滿(mǎn)足采購人的需求？通過(guò)對相關(guān)交易數據進(jìn)行跟蹤研究，筆者發(fā)現，協(xié)議供貨在執行中嚴格遵循“二八定律”。統計表明，一個(gè)品目下20%的品牌占據了采購總量的80%，一個(gè)品牌20%的機型占據了品牌所有機型采購總量的80%。設置若干配置標準，滿(mǎn)足采購人80%的需求，應該說(shuō)是能夠實(shí)現的。而配置標準的設置工作，要求集中采購機構具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。集中采購機構需基于資產(chǎn)配置標準，對市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應、價(jià)格等情況進(jìn)行調查，并對以往交易數據進(jìn)行分析研究，綜合采購人的實(shí)際需求和供應商的商品供給，確立合理有效的配置標準及相應的價(jià)格測算。
在公開(kāi)招標中，必須設置合理的淘汰率。沒(méi)有淘汰率的公開(kāi)招標就意味沒(méi)有競爭，實(shí)際上成了品牌入圍。淘汰率的設置應根據每個(gè)品目市場(chǎng)中的生產(chǎn)廠(chǎng)家和品牌數量而定。生產(chǎn)廠(chǎng)家和品牌較多的品目，其淘汰率要設置得高一些；反之，要設置得低一些。協(xié)議采購項目評標中，應將價(jià)格分值在綜合評分法總分值中的比重設置為最高，將價(jià)格作為評分的最主要因素，這樣就能獲得有效競爭的招標價(jià)格。
協(xié)議供貨項目在上述三個(gè)條件的保證下實(shí)現了“定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限”，執行中的問(wèn)題可簡(jiǎn)單歸集為兩個(gè)。一是協(xié)議周期較長(cháng)，商品更新較快，為滿(mǎn)足采購人的需求，財政監督管理部門(mén)或集中采購機構會(huì )在協(xié)議周期內組織更新商品型號，而更新過(guò)程中，供應商為了追逐利潤，往往會(huì )降低配置或者調高價(jià)格，導致協(xié)議價(jià)格虛高。即使定期更新商品，有些采購人依舊認為無(wú)法采購到最新技術(shù)的商品。二是一個(gè)品目下設置的若干配置標準僅滿(mǎn)足了80%的需求，剩下20%的特殊需求未采取其他有效途徑進(jìn)行彌補。
對于第一個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上存在一定誤解。有人認為協(xié)議供貨周期太長(cháng)，商品很難跟隨市場(chǎng)技術(shù)更新而更新。這種觀(guān)點(diǎn)看似合理，其實(shí)不然。公開(kāi)招標本身是一種假定，即假定市場(chǎng)上存在滿(mǎn)足采購需求的商品，至于中標商品具備多少采購需求以外的功能和技術(shù)并不重要。對于第二個(gè)問(wèn)題，財政監督管理部門(mén)或集中采購機構如果能夠提供以特殊需求配置為競價(jià)因素的在線(xiàn)競價(jià)系統，解決這個(gè)問(wèn)題并不困難。競價(jià)的實(shí)質(zhì)就是詢(xún)價(jià)，在線(xiàn)競價(jià)能夠滿(mǎn)足采購人的特殊需求，完全可以作為協(xié)議供貨的輔助工具。另外，因為協(xié)議供貨項目是無(wú)固定數量的公開(kāi)招標，無(wú)法在招標過(guò)程中依靠規模優(yōu)勢獲取更優(yōu)惠的報價(jià)，那么就應在協(xié)議供貨執行中設置科學(xué)的要約折扣，以獲取規模優(yōu)勢。
在此階段，人們逐漸確立了協(xié)議供貨最重要的工作，即一個(gè)品目下的配置標準設置工作。這是協(xié)議供貨公開(kāi)招標的基本前提，也是實(shí)現集中采購規模效應的核心因素。一個(gè)品目應設置多少個(gè)配置標準比較合理，配置標準的內容設置是否科學(xué)，是集中采購機構專(zhuān)業(yè)化水平的核心體現。然而，協(xié)議供貨實(shí)踐中，集中采購機構往往對集中采購目錄內通用辦公類(lèi)商品如計算機、打印機、復印機、電視機等品目的配置標準設置得比較專(zhuān)業(yè)和科學(xué)，對服務(wù)器、交換設備、存儲設備等技術(shù)較為復雜的品目卻很少問(wèn)津或者望而卻步。實(shí)際上，這些技術(shù)較為復雜的品目在政府采購市場(chǎng)同樣遵循“二八定律”，同樣可以設置若干配置標準。由于信息類(lèi)商品技術(shù)發(fā)展較快，其配置標準設置工作需要及時(shí)關(guān)注市場(chǎng)技術(shù)變化，難度較大，再加上部分采購人因固定配置標準設置不能滿(mǎn)足自己的特殊需求而頗有怨言，這項核心工作逐漸被很多集中采購機構放棄了。須知，放棄配置標準設置工作，就放棄了協(xié)議供貨通過(guò)公開(kāi)招標定價(jià)的意義。一個(gè)品目，將若干配置標準換成統一的配置參數，不同配置標準的商品圍繞一個(gè)配置參數進(jìn)行的投標報價(jià)競爭毫無(wú)意義，價(jià)格問(wèn)題因此成為協(xié)議供貨的制約瓶頸，“四定”內涵也隨之發(fā)生了改變。
（二）“四定”第二階段：定品牌、控價(jià)格、定服務(wù)、定期限
面對“四定”第一階段出現的問(wèn)題，人們積極探索各種解決方式。但隨著(zhù)大環(huán)境的變化，尤其是在“放管服”改革以及優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境的現實(shí)背景下，協(xié)議供貨項目公開(kāi)招標出現了較大變化。首先，為了使更多企業(yè)獲得供貨資格，協(xié)議供貨逐步降低投標門(mén)檻，甚至放棄了公開(kāi)招標的淘汰率。沒(méi)有了淘汰率，公開(kāi)招標就沒(méi)有了有效競爭，其中標價(jià)格完全由生產(chǎn)廠(chǎng)家自己制定。其次，為解決協(xié)議周期過(guò)長(cháng)、執行價(jià)格過(guò)高的問(wèn)題，公開(kāi)招標中一個(gè)品目不再設置若干配置標準，而是一個(gè)品目只有一個(gè)通用的配置參數，所謂的“定產(chǎn)品”就成了“定品牌”。最后，有些地方甚至放棄了公開(kāi)招標，通過(guò)公開(kāi)征集供應商的方式確定產(chǎn)品入圍。“四定”由第一階段發(fā)展到第二階段，最大的變化是放棄了通過(guò)公開(kāi)招標淘汰競爭獲取有效的協(xié)議供貨價(jià)格，開(kāi)始采用各種控價(jià)方式代替公開(kāi)招標定價(jià)格。
“定品牌”的優(yōu)勢在于，其打破了“定產(chǎn)品”階段中標產(chǎn)品周期過(guò)長(cháng)且只能滿(mǎn)足80%采購人需求的問(wèn)題。一旦定了品牌，那么各種配置標準的商品均可在電子賣(mài)場(chǎng)進(jìn)行銷(xiāo)售，商品的價(jià)格問(wèn)題就凸顯了出來(lái)。“定品牌”必須要“控價(jià)格”，有些地方引入第三方價(jià)格監測機構進(jìn)行商品價(jià)格監測，或為采購人提供在線(xiàn)競價(jià)系統。商品價(jià)格監測是用已發(fā)生交易的價(jià)格預測并決定未發(fā)生交易的價(jià)格，抹殺了市場(chǎng)供需的動(dòng)態(tài)變化，科學(xué)性有待證明。而在線(xiàn)競價(jià)的商品如果是明確了品牌和型號的商品，那么圍繞該商品的競價(jià)就容易被生產(chǎn)廠(chǎng)家把控，最后獲取的競價(jià)價(jià)格仍未實(shí)現有效競爭。不管控商品價(jià)格，供應商為了逐利，再加上承擔主體責任的采購人受預算制度或私利的影響毫無(wú)議價(jià)動(dòng)力，價(jià)格自然就會(huì )虛高。然而，一旦采用法定采購方式以外的方式管控商品價(jià)格，就容易違背價(jià)格規律，同時(shí)管控商品價(jià)格本身就是對微觀(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域的干預。而且，財政監督管理部門(mén)或集中采購機構一旦干預商品具體價(jià)格，就容易被采購人將協(xié)議供貨成交價(jià)格的責任轉嫁于財政監督管理部門(mén)或集中采購機構自己身上。社會(huì )公眾因不明白協(xié)議供貨成交價(jià)格的主體責任是采購人，對協(xié)議供貨的價(jià)格問(wèn)題往往譴責財政監督管理部門(mén)或集中采購機構。財政監督管理部門(mén)或集中采購機構要做的不是用盡手段壓低商品價(jià)格，而是向公眾和媒體宣傳價(jià)格的形成機制和責任主體，此外，還可為采購人提供各種控價(jià)手段，由其自愿選擇，但最重要的是讓采購人真正承擔協(xié)議供貨執行價(jià)格的主體責任并對其進(jìn)行監督考核。
從“定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限”到“定品牌、控價(jià)格、定服務(wù)、定期限”的演變，看似解決了協(xié)議供貨實(shí)踐中效率和價(jià)格的問(wèn)題，實(shí)際上，很多地方已背離了財政部最初對協(xié)議供貨制度的規定。這種背離既受大環(huán)境的影響，其本身也是對協(xié)議供貨的積極嘗試和實(shí)踐創(chuàng )新。“定品牌、控價(jià)格”以及價(jià)格監測依舊解決不了服務(wù)器、交換設備等技術(shù)較為復雜商品的價(jià)格問(wèn)題，因為這些商品型號過(guò)多，且大多是通過(guò)行業(yè)銷(xiāo)售渠道進(jìn)行銷(xiāo)售，很難在公開(kāi)招標項目中獲得合理價(jià)格。圍繞一個(gè)品牌的型號進(jìn)行在線(xiàn)競價(jià)，同樣容易被生產(chǎn)廠(chǎng)家把控。說(shuō)到底，“定品牌、控價(jià)格”解決的仍是市場(chǎng)公開(kāi)銷(xiāo)售的計算機、打印機、復印機、電視機等通用商品的價(jià)格問(wèn)題。隨著(zhù)市場(chǎng)化自營(yíng)式電商的出現，通用類(lèi)商品價(jià)格更趨于公開(kāi)透明，其價(jià)格也成了人們衡量協(xié)議供貨價(jià)格的重要標準。既然市場(chǎng)化自營(yíng)式電商的商品價(jià)格經(jīng)過(guò)了充分競爭且公開(kāi)透明，而這類(lèi)電商企業(yè)也能夠成為協(xié)議供貨的供貨主體，“定產(chǎn)品、控價(jià)格”就順理成章地發(fā)展成了“定電商、定折扣”階段。
（三）“四定”第三階段：定電商、定折扣、定服務(wù)、定期限
隨著(zhù)我國電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，市場(chǎng)化的自營(yíng)式電商企業(yè)逐漸顯現出公開(kāi)透明的價(jià)格優(yōu)勢，似乎正好彌補了協(xié)議供貨價(jià)格虛高的短板。面對巨大的政府采購市場(chǎng)，這類(lèi)電商企業(yè)開(kāi)始積極參與協(xié)議供貨，而協(xié)議供貨在備受質(zhì)疑中也開(kāi)始主動(dòng)擁抱這類(lèi)企業(yè)，形成了協(xié)議采購電商化的新趨勢，同時(shí)改變了“四定”的內涵。在電商化中，協(xié)議供貨的“四定”演變成了“定電商、定折扣、定服務(wù)、定期限”。
“定電商”代替了過(guò)去的“定產(chǎn)品”，這是因為市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)參與協(xié)議供貨的前提是擁有自營(yíng)的庫存商品，這些自營(yíng)商品能夠滿(mǎn)足集中采購目錄部分品目要求，因此這類(lèi)電商企業(yè)代替生產(chǎn)廠(chǎng)家成為供貨主體。“定折扣”代替了過(guò)去的“定價(jià)格”，這是因為市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)充分競爭的公開(kāi)透明的價(jià)格，具有充分的公信力。具體產(chǎn)品價(jià)格已無(wú)需關(guān)注，市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)的整體折扣率成為價(jià)格的關(guān)鍵所在。長(cháng)期以來(lái)，協(xié)議供貨價(jià)格和市場(chǎng)脫節的狀況一直備受詬病，市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)價(jià)格的公開(kāi)透明彌補了這一缺陷。但是，這類(lèi)企業(yè)解決不了集中采購目錄內所有產(chǎn)品的價(jià)格問(wèn)題，而且催生出一些新的問(wèn)題。市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)主要面向“C端”客戶(hù)，其商品也都是滿(mǎn)足“C端”客戶(hù)的商品，但集中采購目錄內只有少部分商品是和“C端”商品重合的，對于這部分商品，市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)能夠帶來(lái)公開(kāi)透明的價(jià)格。而服務(wù)器、交換設備、存儲設備等商品，市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)基本不會(huì )涉足，也就無(wú)法為這其帶來(lái)公開(kāi)透明的市場(chǎng)價(jià)格。在“定折扣”方面，這種折扣對具有公開(kāi)透明市場(chǎng)價(jià)格的市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)才有意義。一些由傳統協(xié)議供貨商轉型而來(lái)的電商企業(yè)，其自有電商平臺價(jià)格是由自己確定的，且自有電商平臺只用來(lái)投標，幾乎沒(méi)有任何市場(chǎng)化的交易產(chǎn)生，它們的商品價(jià)格也就談不上經(jīng)過(guò)市場(chǎng)充分競爭且公開(kāi)透明。如果這類(lèi)轉型電商企業(yè)的折扣是對其自有電商平臺自定的商品價(jià)格，那么折扣也就意義不大。
市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)進(jìn)入協(xié)議供貨，并不能解決協(xié)議供貨的所有問(wèn)題。電商化目前既存在供給“量”的不足，還存在供給“質(zhì)”的不足，有效供給不足。政府采購的某些制度也限制了市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)發(fā)揮其應有的作用。比如政府采購要求某些商品必須進(jìn)行強制節能認證，而“C端”或者企業(yè)客戶(hù)沒(méi)有這些要求，那么市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)就幾乎不會(huì )銷(xiāo)售這些商品。這類(lèi)電商企業(yè)追求的是完全市場(chǎng)化，協(xié)議供貨卻既追求市場(chǎng)化，也要執行政府采購政策。另外，協(xié)議采購電商化容易將集中采購的規模優(yōu)勢化整為零。市場(chǎng)化自營(yíng)式電商企業(yè)和政府采購協(xié)議供貨之間存在的天然矛盾，也限制了協(xié)議采購電商化的發(fā)展。
“四定”三個(gè)階段的演變，可謂協(xié)議供貨十余年實(shí)踐的縮影。其中，既有為了解決協(xié)議供貨存在的問(wèn)題而主動(dòng)求變，也有隨著(zhù)新技術(shù)新業(yè)態(tài)的出現應時(shí)而變。然而，無(wú)論如何變化，有些原則不能變，如品目的配置標準設置。這項工作盡管“吃力不討好”，卻是協(xié)議供貨的核心所在。放棄了這個(gè)核心工作，價(jià)格問(wèn)題就始終無(wú)法解決。當前，政府采購電子賣(mài)場(chǎng)已無(wú)需集中采購機構日常運營(yíng)維護，當“定品牌、控價(jià)格”發(fā)展為“定電商、定折扣”時(shí)，采購人已可在自營(yíng)式電商企業(yè)的平臺直接采購，政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的功能也就發(fā)生了改變。“定品牌”取代“定產(chǎn)品”，“定電商”取代“定品牌”，人們始終圍繞著(zhù)協(xié)議供貨的效率和價(jià)格進(jìn)行著(zhù)艱辛探索。但是，某些問(wèn)題并不是協(xié)議供貨制度自身的問(wèn)題，而是政府采購制度的問(wèn)題以及人們的認識和主觀(guān)能動(dòng)性發(fā)揮的問(wèn)題。政府采購制度設立之初，立足于抓大放小，所以在整體制度設計時(shí)，采購方式解決的重點(diǎn)是“大”，對“小”并沒(méi)有作充分的考量。協(xié)議供貨制度是在政府采購確立集中采購制度和公開(kāi)招標限額標準的背景下，為解決“小”的問(wèn)題被迫而生的。這種被迫而生帶有天生不足，而這種天生不足始終制約著(zhù)協(xié)議供貨的實(shí)踐，并為其帶來(lái)了不應承受的責任和責難。實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準，在“四定”三個(gè)階段的演變中，經(jīng)過(guò)有益的探索，協(xié)議供貨制度積累了寶貴經(jīng)驗，即使仍存在若干問(wèn)題，這些問(wèn)題也為我們進(jìn)一步完善和發(fā)展協(xié)議供貨制度、推進(jìn)政府采購電子賣(mài)場(chǎng)建設提供了反思和教訓。
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