行業(yè)動(dòng)態(tài)

（本文發(fā)表于《中國政府采購》雜志2019年第三期，作者焦洪寶系天津外國語(yǔ)大學(xué)涉外法學(xué)院副

院長(cháng)）

按照中央深改委《深化政府采購制度改革方案》提出的改革要求，在健全政府采購監督管理機制

方面，要在習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想指引下，以推進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展為目標，

總結多年來(lái)政府采購監督管理工作的經(jīng)驗，研究我國所面臨的加入《政府采購協(xié)議》的國際形勢

，進(jìn)一步健全有中國特色、設計合理、運行有效的政府采購監督管理機制。

一、總結政府監督管理的工作經(jīng)驗

近年來(lái)，政府采購監督管理領(lǐng)域已形成以法律、行政法規、部門(mén)規章及行政規范性文件為主要形

式的法律法規制度體系，特別是2018年實(shí)施的《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）

，進(jìn)一步將《政府采購法》規定的供應商質(zhì)疑和投訴的處理程序規范化。在實(shí)踐領(lǐng)域，財政部及

地方政府采購監督管理部門(mén)已積累形成了處理投訴和對政府采購進(jìn)行監督檢查的豐富案例，財政

部在2017年和2018年分別發(fā)布了處理政府采購舉報、投訴事項形成處理決定的政府采購指導性案

例，對政府采購監督管理部門(mén)依法發(fā)揮監督管理職能、準確把握執法尺度提供了指南。

在司法監督領(lǐng)域，對政府采購監督管理的行政處理決定提起行政訴訟的案件、因財政部門(mén)認定采

購行為違法而要求采購主體予以賠償的招標投標買(mǎi)賣(mài)合同糾紛民事案件、對串通投標行為以構成

不正當競爭為由要求處理的知識產(chǎn)權糾紛案件等政府采購訴訟案件均有發(fā)生，其中有些案例還被

媒體廣泛關(guān)注，彰顯了政府采購監督管理工作具有較高的活躍程度和發(fā)揮著(zhù)良好的效用。

盡管政府采購監督管理工作已取得了不錯的成績(jì)，但由于政府采購市場(chǎng)規模巨大、涉及利益群體

眾多，政府采購領(lǐng)域不規范的操作屢禁不止、采購市場(chǎng)公平競爭環(huán)境差、采購成交標的價(jià)高質(zhì)次

，個(gè)別地方還出現了較嚴重的違規違紀問(wèn)題。進(jìn)一步加強政府采購監督管理工作，需要從嚴壓實(shí)

行政監督主體責任，做好行政監督與司法監督、人大監督及社會(huì )監督的銜接，在規范采購程序運

行、封堵采購過(guò)程違規腐敗漏洞、暢通利益受損者救濟渠道、及時(shí)糾正違法違規行為、提高政府

采購節約資金效益等方面進(jìn)行制度創(chuàng )新，繼續發(fā)揮政府采購監督管理工作對政府采購事業(yè)發(fā)展的

保駕護航作用。

二、創(chuàng )新中國特色的政府采購監督機制

我國《政府采購法》將財政部門(mén)確定為政府采購監督管理的部門(mén)，建立起了上級行政主體的內部

監督檢查和對質(zhì)疑投訴進(jìn)行行政執法處理兩種行政監督管理路徑。財政部門(mén)是采購預算的審批部

門(mén)，負責分配和撥付用于政府采購的財政性資金，同時(shí)對政府采購形成的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)

進(jìn)行監管。財政部門(mén)有時(shí)也作為同級地方政府進(jìn)行某些類(lèi)別的采購項目的采購人，直接參與政府

采購交易。對于眾多采購人而言，財政部門(mén)是實(shí)際能夠對政府采購所使用的財政資金進(jìn)行最后管

理的上級行政主體，因此其在實(shí)施政府采購監督方面具有能夠直接對采購人資金利用情況及整個(gè)

采購流程資料進(jìn)行調取和檢查的權力，同時(shí)也能夠較為便利地利用采購資金管理者的行政地位落

實(shí)政府采購監督管理的整改要求?，F有對政府采購投訴的行政處理程序中，不乏有駁回投訴事項

但啟動(dòng)監督檢查程序對政府采購違法違規行為進(jìn)行直接處理的案例。當然，財政部門(mén)在正常履行

監督檢查職責或處理舉報事宜過(guò)程中也在適時(shí)發(fā)現問(wèn)題并及時(shí)做出監督處理。應當認為，將政府

采購實(shí)施部門(mén)的內部監督檢查、對政府采購市場(chǎng)參與者的執法檢查、處理市場(chǎng)參與者提起的行政

審查請求，這多方面的監督管理職能集于一體形成了中國特色的政府采購行政監督管理機制。

我國的政府采購市場(chǎng)面臨著(zhù)對外開(kāi)放的問(wèn)題，因此在政府采購監督管理體制方面也應適當研判國

際化規則的要求。我國在加入WTO后已經(jīng)多次表示要加快加入《政府采購協(xié)議》，與這一WTO諸邊

協(xié)議成員們相互開(kāi)放政府采購市場(chǎng)。為保障政府采購市場(chǎng)公平競爭和協(xié)議確定的成員義務(wù)的落實(shí)

，《政府采購協(xié)議》對政府采購國內審查程序設置及成員間爭議在WTO爭端機制下的爭議解決程

序做出了規定，特別其強調各成員政府應當確保設置一個(gè)公正的行政或司法機構來(lái)審查和處理供

應商的投訴，該投訴的最終審查機構應獨立于作為被投訴對象的采購人。

《政府采購協(xié)議》還規定，如該處理投訴的審查機構不是法院，則其處理決定應受司法審查或在

實(shí)施過(guò)程中適用大致相當于司法審查程序標準的程序。這些程序包括采購人應當向審查機構披露

采購文件、投訴者有權參加庭審并要求庭審公開(kāi)進(jìn)行、審查機構應當對所做出投訴處理決定或建

議給出裁決依據方面的解釋等。

對照《政府采購協(xié)議》的要求，當前我國以財政部門(mén)為處理供應商投訴的行政審查機構，并繼而

允許當事人對行政處理決定提出行政復議及行政訴訟的審查機制，在審查責任機構設置與接受司

法最終審查的流程安排上是符合《政府采購協(xié)議》的要求的。但應當注意的是，財政部門(mén)對供應

商投訴的行政審查處理職能與其作為政府采購資金預算的上級管理部門(mén)所具有的行政管理職能容

易混用，可能給人以行政審查機構獨立性不足的印象。在現行投訴處理程序規定中，缺乏可使財

政部門(mén)成為聽(tīng)取投訴人與被投訴對象訴爭兩方相互攻辯意見(jiàn)的獨立第三方的規則設計。

例如指導性案例2號某信息服務(wù)平臺采購項目投訴案指出，財政部門(mén)在投訴處理期間“可以依行

政職權要求采購人、采購代理機構提供投訴人無(wú)法掌握的證明材料，事實(shí)上形成了舉證責任倒置

”，這一依行政職權調取材料的職能實(shí)際上是對財政部門(mén)作為監督檢查行政管理主體職能的借用

，就是當前投訴處理程序中缺乏明確的采購人舉證規則的反映。而在與行政監督相銜接的行政訴

訟環(huán)節，人民法院主要審查的是財政部門(mén)對投訴行為進(jìn)行處理行為本身的合法性與合理性，往往

僅給出對行政處理決定予以維持、撤銷(xiāo)或確認違法的結論，不對政府采購交易行為的有效性直接

予以認定，也不對采購項目后續工作安排直接予以處理。法院實(shí)際上僅對政府采購投訴處理決定

進(jìn)行獨立審查，不直接對投訴所針對政府采購行為進(jìn)行獨立和全面審查。這種銜接方案從高標準

地適應未來(lái)加入《政府采購協(xié)議》要求的角度來(lái)看，有必要在將來(lái)的審查程序設計上進(jìn)一步創(chuàng )新

，或者進(jìn)一步提高財政部門(mén)作為行政審查機構的獨立性，或者設置專(zhuān)門(mén)的政府采購法庭以更為全

面獨立地處理政府采購投訴糾紛。

三、提升政府采購監督管理的效能

政府采購監督管理效能的提升是健全政府采購監督管理機制的初衷和目標。政府采購各環(huán)節正常

運行都離不開(kāi)政府采購監督管理制度作為保障，政府采購監督管理效能的提升涉及到了政府采購

管理工作的方方面面。衡量政府采購管理效能，可主要從政府采購監督制度完備性、管理要求能

否被嚴格落實(shí)和執行、政府監督管理工作成本節約、尋求監督管理方救濟的可得性、政府采購爭

議解決周期長(cháng)短、政府采購違規行為處理結果的可預見(jiàn)性、政府采購市場(chǎng)競爭環(huán)節的社會(huì )評價(jià)、

政府采購制度運行整體目標的順利實(shí)現等方面加以考慮。

嚴格對政府采購的行政管理是強化政府采購內部監督的主要路徑。按照政府采購實(shí)施流程來(lái)分析

，在采購預算審批、采購計劃制定方面，為提升政府監督管理效能考慮，可瞄準節約資金、發(fā)揮

政府采購政策功能等政府采購目標，整合政府采購需求提高集中采購比例。在這一環(huán)節，規范政

府采購計劃的源頭管理，乃至科學(xué)設置政府采購目錄和限額標準，都將為政府采購行為的全過(guò)程

順利實(shí)施奠定良好的基礎。

在采購方式選擇方面，采購人或代理機構應有章可循，同時(shí)要能夠結合具體項目以最符合政府利

益為衡量標準適當賦予采購人以自由裁量權，落實(shí)采購主體責任。在采購實(shí)施過(guò)程規范化方面，

加強政府采購透明度監管要求、運用大數據技術(shù)做好政府采購實(shí)施全程記錄，將為政府采購的事

中監督和事后監督提供充分的材料基礎。在政府采購行為的規范化方面，現在有的地方政府采購

部門(mén)出臺的負面清單政策列出了采購人在設置供應商資格條件、采購需求方面的禁止性或限制性

要求，為采購人和采購代理機構強化行為合規的自我約束方面提供了對照標準。但應當注意的是

，在日益多元化的政府采購項目執行中，并不存在普適性的完整的操作模板，從政府采購管理工

作來(lái)看，強化流程設計、防范制度漏洞固然重要，但不斷提高采購從業(yè)人員素質(zhì)、落實(shí)采購人員

責任意識也尤為重要。

對采購人所實(shí)施采購行為的有效外部監督應逐漸成為政府采購監督管理的主要渠道。在現有政府

采購監督管理體制下，供應商可通過(guò)詢(xún)問(wèn)或質(zhì)疑程序對采購人或采購代理機構進(jìn)行監督，并繼而

對不滿(mǎn)意的答復在質(zhì)疑的范圍內向財政部門(mén)投訴。對投訴處理結果仍不滿(mǎn)意的可提起行政復議或

直接提起行政訴訟。

在這一體系下，雖然有采購人、采購代理機構、采購人同級財政部門(mén)、同級財政部門(mén)的上級部門(mén)

及人民法院均參加政府采購監督管理工作，但作為政府采購參與者和利益直接相關(guān)方的供應商，

其仍嚴格按照先質(zhì)疑、后投訴、再起訴的順序提出自己的主張。供應商如直接繞過(guò)行政監督程序

而去法院提起訴訟，也面臨著(zhù)法院在民事訴訟中不對采購人及監督部門(mén)的違法違規行為進(jìn)行審查

和做出法律評價(jià)的問(wèn)題。這使供應商啟動(dòng)的政府采購監督管理工作處于多主體、單緯度的軌道上

運行。有時(shí)供應商因未購買(mǎi)采購文件而可能被認定為與采購項目不具利害關(guān)系而被拒之于外部監

督管理渠道之門(mén)外。

這一制度設計具有監督成本相對較低、供應商需求可在盡量少引發(fā)沖突的范圍內獲得解決的優(yōu)點(diǎn)

，但也給人以進(jìn)入監督程序門(mén)檻高、程序復雜、渠道不暢之感。故適當便利化供應商提起外部監

督請求的程序，保障其在采購合同授予前、采購合同授予后均具有救濟途徑上的可得性，縮短政

府采購爭議解決周期，以鼓勵供應商進(jìn)行有效監督及有條件地允許第三方提起針對政府采購中不

法行為的公益訴訟，都將成為提升政府采購管理效能的重要可選路徑。

中國政府采購雜志社

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