行業(yè)動(dòng)態(tài)

作者陳煒，單位系湖北省農業(yè)科學(xué)院糧食作物研究所。

政府采購(Government Procurement) 是指各級政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或為公眾提供服務(wù)，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，公平競爭，由財政部門(mén)以直接向供應商付款的方式，從國內、外市場(chǎng)上為政府部門(mén)或團體購買(mǎi)貨物、工程和勞務(wù)的行為。

國內外對政府采購的界定有所差異。在我國，政府采購的法定概念，廣義上指政府采購的主體（各級國家機關(guān)、事業(yè)單位或團體組織）利用財政撥款、自有或融資資金進(jìn)行采購，或是利用社會(huì )資本進(jìn)行PPP項目采購；在狹義上是指對貨物和服務(wù)的政府采購。

2015-2017年我國政府采購規模持續快速增長(cháng)，2015年全國政府采購規模首次突破2萬(wàn)億元，到了2017年，采購規模就已經(jīng)達到了3.21萬(wàn)億元，比2016年同口徑增長(cháng)了24.8%；但到了2018年，全國政府采購規模增幅趨緩,采購規模達3.59萬(wàn)億元，較2017年僅增長(cháng)11.7%，是自2015年以來(lái)增幅首次低于20%。

出現以上變化，劉志毅、姜愛(ài)華(2019)認為政府采購增速放緩，與財政支出規模增速放緩密不可分，我國經(jīng)濟從高速增長(cháng)轉為高質(zhì)量發(fā)展已成為新常態(tài)。政府自身運轉的經(jīng)費開(kāi)支壓縮，直接帶來(lái)政府采購規模增速放緩，這種變化是財政支出績(jì)效提升的表現。章輝(2019)認為政府采購增速放緩和國家政府采購深化改革分不開(kāi)的，與政府采購領(lǐng)域“放管服”改革的不斷推進(jìn)有關(guān)，由于近年來(lái)我國在政府采購領(lǐng)域不斷推進(jìn)放管服改革，這利于落實(shí)采購人采購主體責任，保障采購人采購自主權，也是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展持續向好的一個(gè)重要表現。

一、采購文件在政府采購活動(dòng)中扮演的重要角色

政府采購的流程主要包括編制政府采購預算、制定政府采購的實(shí)施計劃、采購的組織和實(shí)施、監督和檢查。在整個(gè)政府采購的過(guò)程中，哪個(gè)流程更為重要？文章認為“制定政府采購實(shí)施計劃”相對來(lái)說(shuō)更為重要，有了實(shí)施計劃，就有了正確的方向，后續工作按照計劃能更順利地開(kāi)展。

如何做好政府采購的實(shí)施計劃？文章認為主要體現在采購文件的編寫(xiě)工作中。

采購文件是指采購人為完成采購活動(dòng)所制定的文件，包括商務(wù)性文件內容和技術(shù)性文件內容，更具體地說(shuō)，采購文件包括采購預算，招投標文件、評標標準、定標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復、投訴處理決定及其他有關(guān)文件，它涵蓋了整個(gè)政府采購流程的所需資料，它的角色非常重要，可以說(shuō)是一項政府采購工作的靈魂。

（一）采購文件對于采購人的重要性。

采購人通過(guò)采購文件招標。由于在政府采購過(guò)程中，采購人不能直接表明自己想要采購的具體物品、服務(wù)或工程，只能提供相應的購置用途、規格尺寸，技術(shù)參數，價(jià)格范圍，購買(mǎi)數量，通過(guò)采購文件將其需求公開(kāi)，也就是說(shuō)，采購文件需要體現采購主體的采購方式，采購范圍，采購內容。采購文件是采購人需求的準確描述，采購什么，數量多少，需要什么品質(zhì)的產(chǎn)品，需要什么級別的服務(wù)，什么時(shí)間交貨，合同如何簽訂，出了問(wèn)題如何解決。好的采購文件，能表明采購主體的采購意圖，所寫(xiě)即所買(mǎi)。

（二）采購文件對于供應商的重要性。

供應商需要通過(guò)采購文件了解采購人的需求，進(jìn)而決定是否投標。供應商作為政府采購的重要當事人之一，用好政府采購賦予供應商的知情權、參與權、獲益權、監督權，就可以獲取更多的商機，從市場(chǎng)上眾多商家中脫穎而出。政府采購有一套嚴謹的游戲規則，通過(guò)對采購文件的分析，供應商可以了解采購人的采購意圖，從投標環(huán)節、評標環(huán)節、簽訂合同、履約環(huán)節以及質(zhì)疑投訴方面，充分解了企業(yè)如何能參與政府采購項目，需要注意的問(wèn)題等等。所謂知己知彼，百戰不殆。

除了以上論述的采購文件的重要性，在政府采購的其他環(huán)節中，評審專(zhuān)家需要依據采購文件評標；中標人根據采購文件提供貨物；采購人根據采購文件驗收貨物，采購文件是進(jìn)行高質(zhì)量政府采購的行動(dòng)指南。

二、不重視采購文件，容易出現的問(wèn)題

目前，由于政府采購文件尚未制定官方標準，采購人和采購代理機構在編制過(guò)程中，主要根據國家發(fā)布的相關(guān)法律法規制作，有一定的發(fā)揮空間，也能體現出代理機構的文件編制水平和能力。根據中華人民共和國財政部“2018年政府采購代理機構監督檢查”的信息公告，筆者統計了有關(guān)采購文件的易犯錯誤點(diǎn)，歸納起來(lái)主要有以下三點(diǎn)：1.沒(méi)有考慮采購過(guò)程中的細節，導致采購文件中的采購目標模糊或政府采購信息內容不完整，不是采購人真實(shí)意思表達；2.采購目標的沒(méi)有合理性；3.采購文件中投標門(mén)檻設立過(guò)低或過(guò)高，例如為了讓自己滿(mǎn)意的供應商入圍，采購文件對投標供應商限定了不合理條件等等。這些直接導致了采購過(guò)程不順利，采購結果質(zhì)量較低，采購人購買(mǎi)的物品或服務(wù)不符合要求，有的采購項目遭到了供應商的質(zhì)疑和投訴。

曾經(jīng)A市某機關(guān)需要采購一批價(jià)值20萬(wàn)元的辦公家具，采購人對家具采購不是很熟悉，在與采購代理機構溝通時(shí)，只說(shuō)明了采購家具的名稱(chēng)、顏色、材質(zhì)、尺寸規格，但對家具的五金、板材、生產(chǎn)工藝、噴漆、是否環(huán)保等關(guān)鍵的要求都沒(méi)提到，所以這些實(shí)質(zhì)性要求都沒(méi)有出現在采購文件里，結果中標供應商提供的家具做工不細膩，氣味還比較大，根本無(wú)法正常使用，只能放在倉庫擱置。采購人考慮拒簽合同，但因為中標商確實(shí)是根據采購文件的要求供貨的，采購人很無(wú)奈。在此案例中，采購人只考慮到了家具的普通性能，忽略了家具重要的功能性,需要考慮到使用者的健康，家具要達到環(huán)保要求。

所以，采購文件編制質(zhì)量低，是采購過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題的源頭。

三、做好采購文件的建議

一份高質(zhì)量的采購文件是做好政府采購工作的前提保證，因此采購文件非常重要，要充分重視編制采購文件，各方面工作一定要做到位。

（一）采購人做好準備工作。

采購文件是具有法律效力的文本，采購文件的內容不能前后矛盾，不能被推翻，采購文件所寫(xiě)即所買(mǎi)，所買(mǎi)即是采購文件的具體呈現。如果采購文件寫(xiě)的很籠統，就不太容易達到采購人的采購目的，對采購的物品或服務(wù)也不會(huì )滿(mǎn)意。

采購需求越明確，采購目標越清晰。因此采購人首先應該對采購工作要重視，要了解單位的采購項目，了解單位的需求，進(jìn)行市場(chǎng)調研、價(jià)格測算、需求論證，了解到市場(chǎng)上有哪些主流廠(chǎng)商，有哪些主要的產(chǎn)品，產(chǎn)品的品質(zhì)和檔次如何。采購人了解這些信息后，根據單位的實(shí)際情況，再來(lái)提采購需求。根據這些具體要求，代理機構做采購文件，雙方對采購文件進(jìn)行討論，修改，確認采購文件滿(mǎn)意后才能開(kāi)始采購工作。這是采購人的義務(wù)，也做好采購工作的基礎，而不應該為了省事將所有工作都推給代理機構。

（二）代理機構要有耐心和責任心。

代理機構準入門(mén)檻低不高，有的代理機構人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，為了多做采購業(yè)務(wù)，對于采購人的采購目標，僅通過(guò)簡(jiǎn)單了解，就迅速確定了商務(wù)要求和技術(shù)要求，招標文件是否全面表達采購人意圖，根本不關(guān)心。不少采購代理機構的從業(yè)人員不具備組織采購的能力，經(jīng)常由于時(shí)間、精力所限，不能全力以赴，采購文件基本上是套用其他采購文件的格式，應付了事。

采購工作是專(zhuān)業(yè)性、復雜性的。采購文件是搭建在采購人與投標人之間的一座橋梁，代理機構如何把這座橋修好，需要代理機構具備“兩心”：耐心和責任心。代理機構應該有長(cháng)遠發(fā)展的眼光，有耐心地培養具有高業(yè)務(wù)素質(zhì)的員工，通過(guò)定期集中培訓或聘請專(zhuān)家授課等方式，不斷完善員工對常見(jiàn)采購標的的產(chǎn)品知識，提高員工的政府采購法律素質(zhì)；在政府采購的深化改革的大背景下，代理機構面對新形勢、新情況，需要更新專(zhuān)業(yè)知識，使采購人有疑問(wèn)可咨詢(xún)，成為他們政府采購工作的顧問(wèn)，避免他們在采購工作中遇到問(wèn)題無(wú)從下手的情況。 

四、結語(yǔ)

每一份高質(zhì)量的采購文件，都是采購工作者和代理機構通力合作的結果，是辛勞和智慧的結晶。當政府采購工作者具備了不怕困難、不怕吃苦、勤懇工作、默默奉獻的決心，政府采購工作才有發(fā)展的基礎和動(dòng)力。

采購文件編寫(xiě)只是政府采購工作中一個(gè)小小的環(huán)節，背后卻凝結著(zhù)各方面的付出。政府采購是一項復雜的工作，特別是在政采深化改革的大背景下，需要采購的踐行者具備開(kāi)拓創(chuàng )新精神，不斷積累經(jīng)驗，才能將深化改革推進(jìn)深入。

參考文獻

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[2]劉海桑．《政府采購、工程招標、投標與評標1200問(wèn)》（第二版）．北京：機械工業(yè)出版社，2016。

[3]數據來(lái)源于中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/06/content_5427829.htm.

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