【政府采購電子賣(mài)場(chǎng)系列談】政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的制約因素
時(shí)間：2019-10-10 訪(fǎng)問(wèn)量：1393
集中采購目錄決定了政府采購電子賣(mài)場(chǎng)所售商品的范圍，公開(kāi)招標限額標準決定了所售商品的最高限額。在傳統協(xié)議供貨實(shí)踐中，集中采購目錄范圍的大小和公開(kāi)招標限額標準的高低成了電子賣(mài)場(chǎng)的兩大制約因素。在協(xié)議供貨電商化實(shí)踐中，集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準仍然是電子賣(mài)場(chǎng)的兩大制約因素，但制約因素的內涵發(fā)生了變化。有效推進(jìn)政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的實(shí)踐工作，就必須解決好這個(gè)問(wèn)題。
集中采購目錄對電子賣(mài)場(chǎng)的制約
集中采購目錄是集中采購工作的核心，決定著(zhù)集中采購的范圍。集中采購目錄的制定，既要考慮集中采購的規模，又要考慮集中采購機構的實(shí)施能力，還要考慮采購人的具體采購需要。因此，科學(xué)制定集中采購目錄范圍是一項極其重要的工作?！墩少彿ā芬幎斯技胁少從夸浀闹黧w，并明確規定納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目應當委托集中采購機構代理采購?！墩少彿▽?shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）明確了列入集中采購機構采購項目的條件，即技術(shù)、服務(wù)等標準統一，采購人普遍使用。關(guān)于采購方式，《條例》還指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實(shí)行批量集中采購的，應當實(shí)行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目除外”。其對批量集中采購的表述表明了集中采購的重要內涵，即發(fā)揮批量?jì)?yōu)勢，獲得規模效益。事實(shí)上，這種批量?jì)?yōu)勢和規模效益從我國確立政府采購制度起就開(kāi)始成為政府采購工作追求的目標。整體看來(lái)，集中采購的內涵有兩大特征：一是必須委托集中采購機構代理采購，二是必須追求規模效益。
而集中采購目錄對政府采購電子賣(mài)場(chǎng)的制約主要表現在兩點(diǎn)：一是目錄內部分品目很難取得市場(chǎng)公開(kāi)價(jià)格；二是部分品目很難實(shí)現批量集中的規模效益。集中采購目錄內如計算機、打印機、復印機等品目，技術(shù)標準相對統一，且零售市場(chǎng)較為普遍，這些品目既能獲取市場(chǎng)中透明的價(jià)格，又容易實(shí)現需求歸集，執行批量采購。而服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò )設備、視頻會(huì )議系統等品目，技術(shù)標準雖然可以統一，但是技術(shù)較為復雜，且零售市場(chǎng)較少銷(xiāo)售，一般是通過(guò)生產(chǎn)廠(chǎng)家自有渠道進(jìn)行銷(xiāo)售，很難取得市場(chǎng)透明公開(kāi)的價(jià)格，且難以實(shí)現批量歸集。各品目有其具體特征，但協(xié)議供貨的規則往往是統一的。集中采購目錄范圍的大小又決定著(zhù)集中采購規模的大小。若是集中采購目錄只保留技術(shù)相對簡(jiǎn)單、零售市場(chǎng)較為常見(jiàn)、需求比較容易歸集的通用品目，集中采購規模就會(huì )相對較小，在政府采購制度施行前期追求擴大規模的階段，不太符合政策要求。若是集中采購目錄范圍不斷擴大，且很多品目是技術(shù)比較復雜、零售市場(chǎng)不流通、需求無(wú)法歸集的，則容易造成協(xié)議供貨價(jià)格虛高，無(wú)法體現規模效益，執行過(guò)程中也容易出現問(wèn)題。
關(guān)于集中采購目錄范圍的制定，一直沒(méi)有相應的指導文件。地方在制定集中采購目錄時(shí)，通常在參照國務(wù)院發(fā)布的集中采購目錄的基礎上根據地區實(shí)際情況進(jìn)行調整。這種調整很多時(shí)候并不科學(xué)，調整的原因也多種多樣，但通常都是將集中采購目錄范圍不斷擴大。財政部在制定中央單位集中采購目錄時(shí)側重于從政府采購制度實(shí)施的角度出發(fā)，而到了地方，很多省市側重于從保障機關(guān)運行的角度出發(fā)。采購人認為集中采購目錄以?xún)扔绕涫枪_(kāi)招標限額標準以下的采購項目施行協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購方式，執行起來(lái)比較方便、高效、規范，因此常常建議不斷擴大集中采購目錄范圍。在擴大的過(guò)程中，一些技術(shù)、標準不統一，采購人使用并不普遍的品目也進(jìn)入集中采購目錄，但這些品目的商品大多無(wú)法執行批量集中采購，而且價(jià)格也很難從市場(chǎng)取得。不斷擴大的集中采購目錄范圍和執行協(xié)議供貨的單一規則，使政府采購電子賣(mài)場(chǎng)承受了較大壓力，成為制約其健康發(fā)展的主要因素。
公開(kāi)招標限額標準對電子賣(mài)場(chǎng)的制約
公開(kāi)招標限額標準既是公開(kāi)招標的最低限額，在一定意義上說(shuō)，也是協(xié)議供貨的最高限額。公開(kāi)招標限額標準的不斷提高，使協(xié)議供貨執行中的風(fēng)險也越來(lái)越大?！稐l例》指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實(shí)行批量集中采購的，應當實(shí)行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目除外”，也就是說(shuō)，集中采購目錄內適合批量集中采購的，無(wú)論采用哪種采購方式，都應執行批量集中采購，但是緊急的小額零星貨物可以除外。集中采購目錄內不適合批量集中采購的，公開(kāi)招標限額標準以上的項目采用公開(kāi)招標方式，公開(kāi)招標限額標準以下的不少品目可執行協(xié)議供貨。如果公開(kāi)招標限額標準并不高，那么公開(kāi)招標限額標準以下的可以算作小額零星采購；如果公開(kāi)招標限額標準較高，那么公開(kāi)招標限額標準以下的可能已不算作小額零星采購。比如，有的省份公開(kāi)招標限額標準已達到400萬(wàn)元，如果這個(gè)省份的電子賣(mài)場(chǎng)是未經(jīng)財政部批復的通過(guò)公開(kāi)征集入圍的方式確定商品和供應商，實(shí)際上沒(méi)有執行任何法定采購方式。如果采購人也沒(méi)有采用比價(jià)和議價(jià)的方式選定商品和供貨商，這樣的直接采購就存在較大風(fēng)險。在具體執行中，通常規定公開(kāi)招標限額標準針對的只是集中采購目錄內一個(gè)品目的采購標準。如，上述某省公開(kāi)招標數額標準為400萬(wàn)元，如果一個(gè)采購項目總金額為1197萬(wàn)元，里面包含三個(gè)品目的采購，預算分別為399萬(wàn)元，該項目按規定執行協(xié)議供貨，如果協(xié)議供貨沒(méi)有采用法定的采購方式，該項目也將存在極大風(fēng)險。
公開(kāi)招標限額標準的不斷提高，看起來(lái)給了采購人更大的權利，在實(shí)際執行中卻給采購人帶來(lái)不少困惑，尤其是公開(kāi)招標限額標準以下的協(xié)議采購。公開(kāi)招標限額的不斷提高，也使集中采購機構的公開(kāi)招標項目越來(lái)越少，執行協(xié)議供貨的電子賣(mài)場(chǎng)壓力越來(lái)越大。為此，很多電子賣(mài)場(chǎng)為采購人提供了在線(xiàn)競價(jià)等功能，使采購人能夠規避風(fēng)險，同時(shí)也避免了采購人將價(jià)格責任推卸到自己身上。在具體實(shí)踐中，相關(guān)法律法規沒(méi)有明確集中采購目錄以?xún)惹夜_(kāi)招標限額標準以下項目的采購方式，事實(shí)上只要是法定的采購方式都可以使用。但是很多省份要求協(xié)議供貨必須采用公開(kāi)招標方式確定商品和供應商，而且要求集中采購目錄以?xún)惹夜_(kāi)招標限額標準以下的項目執行協(xié)議供貨制度，這就使得采購人只能執行協(xié)議供貨，而不能委托集中采購機構再采用其他法定采購方式進(jìn)行采購，何況集中采購機構通常也不會(huì )接收公開(kāi)招標限額標準以下的公開(kāi)招標項目。在“放管服”的大背景下，公開(kāi)招標限額標準不斷提高固然可以理解，但是相應的配套政策卻沒(méi)有出臺。以公開(kāi)招標限額標準為400萬(wàn)元為例，400萬(wàn)元以下的采購到底該如何執行？小額零星采購的標準到底該如何確定？對于經(jīng)濟發(fā)達的東部地區，400萬(wàn)元可以看作小額零星，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區，400萬(wàn)元可是不小的采購金額。如果400萬(wàn)元以下的項目采用電子賣(mài)場(chǎng)直購，那么電子賣(mài)場(chǎng)將承擔巨大的風(fēng)險。
集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準對電商化的制約
當前，社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)積極參與協(xié)議供貨實(shí)踐，逐漸成為電子賣(mài)場(chǎng)的供貨主體。這類(lèi)電商企業(yè)依靠公開(kāi)透明的市場(chǎng)價(jià)格和在線(xiàn)交易的先進(jìn)技術(shù)推動(dòng)形成了政府采購協(xié)議供貨電商化的新趨勢。社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)為集中采購目錄內零售市場(chǎng)流通廣泛的商品帶來(lái)了公開(kāi)透明的市場(chǎng)價(jià)格，集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準卻限制了這類(lèi)企業(yè)在政府采購領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。
一方面，集中采購目錄內只有一部分品目的商品適合社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)，而一部分技術(shù)比較復雜的品目，諸如網(wǎng)絡(luò )設備、信息安全軟件等并不適合，這部分商品不是社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)的強項。社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)公開(kāi)透明的市場(chǎng)價(jià)格必須以規模采購為保障。其在政府采購中希望銷(xiāo)售自營(yíng)的所有商品，而不希望受到集中采購目錄范圍的限制。但是，集中采購目錄以外分散采購限額標準以下的項目，不屬于政府采購范圍；分散采購限額標準以上的，又要執行法定采購方式。所以，當前的電商化采購受到了集中采購目錄和政府采購制度的較大制約。
另一方面，社會(huì )化自營(yíng)式電商企業(yè)滿(mǎn)足的就是緊急的小額零星采購。不斷提高的公開(kāi)招標限額標準使得小額零星采購的定位發(fā)生了變化。電商化適合小額零星直接采購，而不斷提高的小額零星標準是否還適合直接采購？如果說(shuō)社會(huì )化自營(yíng)式電商的價(jià)格具有公信力，即使通過(guò)這類(lèi)電商平臺大額直接采購，也是值得信賴(lài)的。但是，由傳統協(xié)議供應商轉型而來(lái)的非社會(huì )化的電商，其價(jià)格很難說(shuō)具有公信力，如果通過(guò)這類(lèi)電商平臺大額直接采購，就會(huì )存在較大風(fēng)險，拖累電商化實(shí)踐。因此，當前過(guò)高的公開(kāi)招標限額標準反而不利于電商化的整體發(fā)展。
解決集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準制約的路徑
解決集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準對電子賣(mài)場(chǎng)以及電商化的制約，就必須對協(xié)議供貨施行精細化管理，具體問(wèn)題具體分析，按照每個(gè)品目的特征和市場(chǎng)供應情況設置采購規則，實(shí)現批量規模效益，并科學(xué)制定集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準，保障集中采購機構競爭的實(shí)施。
在電子賣(mài)場(chǎng)實(shí)踐中，需要對集中采購目錄內的品目進(jìn)行具體分析。對于能夠形成批量歸集的品目，電子賣(mài)場(chǎng)應承擔不能及時(shí)歸集的緊急小額零星采購任務(wù)。對于不能形成批量歸集的品目，電子賣(mài)場(chǎng)應按照公開(kāi)招標限額標準設置小額零星采購的金額標準。假如公開(kāi)招標限額標準為400萬(wàn)元，可考慮將100萬(wàn)元設置為小額零星采購的金額標準，100萬(wàn)元以下的可在電子賣(mài)場(chǎng)直接采購，100萬(wàn)元至400萬(wàn)元的，必須使用電子競價(jià)系統采購或者詢(xún)價(jià)采購方式，詢(xún)價(jià)對象必須為電子賣(mài)場(chǎng)的供應商。為推動(dòng)電子賣(mài)場(chǎng)和電商化的發(fā)展，還應將集中采購目錄外的部分采購項目引入電子賣(mài)場(chǎng)。假如公開(kāi)招標限額標準為400萬(wàn)元，分散采購限額標準為50萬(wàn)元，那么50萬(wàn)元以下的非政府采購項目，如果電子賣(mài)場(chǎng)可以滿(mǎn)足其需求，采購人也可自愿從電子賣(mài)場(chǎng)直接采購。
二是在電子賣(mài)場(chǎng)中實(shí)現批量集中的規模效益。
2004年財政部印發(fā)的《中央單位政府采購管理實(shí)施辦法》（財庫〔2004〕104號）明確，“中央單位采購協(xié)議供貨或定點(diǎn)采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價(jià)格再次談判或詢(xún)價(jià)”。在協(xié)議供貨中發(fā)揮批量采購規模優(yōu)勢也是一種批量采購的模式，只不過(guò)這種批量強調一次性采購，且并未指出是通過(guò)歸集采購人需求形成的一次性采購。如果這種模式采用價(jià)格談判方式，那么就是圍繞一個(gè)特定的商品按照采購數量的多少進(jìn)行議價(jià)，實(shí)際上就是以量換取優(yōu)惠幅度，可以稱(chēng)之為批量議價(jià)。如果這種模式采用詢(xún)價(jià)方式，那么就是圍繞需求標準進(jìn)行詢(xún)價(jià)，最后確定采購商品和采購價(jià)格。而我們通常采用的批量招標形式，是圍繞一個(gè)需求標準進(jìn)行批量歸集，在定量的基礎上采用公開(kāi)招標，最終確定中標商品和中標價(jià)格。批量公開(kāi)招標的優(yōu)勢是采用法定的采購方式，保證必要的競爭，以競爭獲取價(jià)格。既然是協(xié)議供貨中的批量采購，最顯著(zhù)的特征是采購人可以自選商品，圍繞商品進(jìn)行議價(jià)。如果確定了商品，這里的詢(xún)價(jià)實(shí)際上就是比價(jià)。電子賣(mài)場(chǎng)實(shí)現批量集中的規模效益，實(shí)際上就是在協(xié)議供貨中執行批量議價(jià)，而這種批量議價(jià)在社會(huì )化電商中已廣泛應用，即團購方式。電子賣(mài)場(chǎng)完全可以引入團購方式，這種團購也是在特定時(shí)間歸集某個(gè)商品的采購數量，然后按照事先約定的優(yōu)惠幅度，根據歸集的采購數量，確定該商品的最終成交價(jià)格。
三是科學(xué)設置集中采購目錄及公開(kāi)招標限額標準。
集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準不僅制約著(zhù)電子賣(mài)場(chǎng)的發(fā)展，也關(guān)系著(zhù)集中采購機構的生存和發(fā)展?？梢哉f(shuō)，集中采購目錄范圍的大小和公開(kāi)招標限額的高低直接決定著(zhù)集中采購機構的發(fā)展。在深化政府采購制度改革中，集中采購機構要引入競爭，這種競爭既要打破縱向的行政隸屬，又要打破橫向的地域空間。若要實(shí)現競爭，首先就要實(shí)現集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準的統一。但是我國地域廣大，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平不一，集中采購目錄統一尚能實(shí)現，公開(kāi)招標限額標準統一恐怕不切合實(shí)際。然而，全國若是實(shí)行統一的集中采購目錄，且規定了各品目的采購規則，在相同的內容和規則下，如何體現集中采購機構的競爭優(yōu)勢呢？以電子賣(mài)場(chǎng)為例，電子賣(mài)場(chǎng)中的競爭是圍繞商品的價(jià)格和服務(wù)展開(kāi)的。如果某商品的服務(wù)都是統一的廠(chǎng)家標準服務(wù)，那么，哪個(gè)電子賣(mài)場(chǎng)銷(xiāo)售這個(gè)商品的價(jià)格最低，是不是就應該在競爭中占優(yōu)呢？采購人采購商品，是不是應該采購所有電子賣(mài)場(chǎng)中的價(jià)格最低者呢？圍繞集中采購機構即將開(kāi)展的競爭，集中采購目錄和公開(kāi)招標限額標準應有科學(xué)完備的制定規則，作為保障后續競爭的重要配套制度。
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