行業(yè)動(dòng)態(tài)

2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì )審議通過(guò)了《深化政府采購制度改革方案》，進(jìn)一步明確了中國政府采購制度改革的方向。通過(guò)改革，目標是要建立采購主體職責清晰、交易規則科學(xué)高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現代政府采購制度。本文主要就建立職責清晰的采購主體責任，發(fā)揮采購人的主體責任，進(jìn)行討論研究。

一、限制采購人主體責任發(fā)揮的主要因素

2003年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《政府采購法》，長(cháng)期以來(lái)在規范政府采購資金使用，促進(jìn)廉政建設方面，發(fā)揮了重要作用。但是，采購人的主體責任也存在“被邊緣化”的現象。主要體現在以下幾個(gè)方面：

（一）價(jià)格分在評審因素中受到限制。

在現行的政府采購活動(dòng)中，評審因素中對價(jià)格的分值仍有一些限制。比如，貨物項目的招標采購過(guò)程中，價(jià)格分不能低于30分；服務(wù)項目的招標采購過(guò)程中，價(jià)格分不能低于10分。根據經(jīng)濟學(xué)中價(jià)值的表現規律，價(jià)格是價(jià)值的貨幣表現形式，價(jià)格在一定程度上代表著(zhù)商品價(jià)值，價(jià)格的評審比重一旦比較高，尤其是對于一些價(jià)格敏感的商品采購，就限制了采購人購買(mǎi)“質(zhì)優(yōu)”產(chǎn)品的需求，還容易出現“劣幣驅逐良幣”的不良經(jīng)濟現象。

（二）采購方式仍有一些限制。

《政府采購法》第二十六條規定“公開(kāi)招標應作為政府采購的主要采購方式”；第二十七條規定“因特殊情況需要采用公開(kāi)招標以外的采購方式的，應當在采購活動(dòng)開(kāi)始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門(mén)的批準”。政府采購執行過(guò)程中，“公平、公正、公開(kāi)和誠實(shí)信用”是應當遵守的總原則，但是公開(kāi)招標并不必然是政府采購的主要方式。公開(kāi)招標程序嚴、周期長(cháng)、采購成本高，并不適合于所有的采購項目。所以，一刀切地以采購預算價(jià)格來(lái)確定采購方式，無(wú)法獲得好的采購結果。

（三）評審專(zhuān)家的監管不夠到位。

為了體現政府采購的公平性、專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，我國在政府采購的評審環(huán)節的制度設計上，采用了評審專(zhuān)家參與評標的模式，而且評審專(zhuān)家的數量占絕對優(yōu)勢。但是，因有些評審專(zhuān)家責任心不強，評審過(guò)程出現過(guò)失或過(guò)錯而導致政府采購活動(dòng)所被投訴或廢標的現象時(shí)有發(fā)生，評審專(zhuān)家直接參與舞弊的事件也不斷發(fā)生，這會(huì )嚴重影響政府采購的公正性。而對于評審專(zhuān)家的過(guò)失或過(guò)錯以及徇私舞弊行為的處罰，《政府采購評審專(zhuān)家管理辦法》雖有規定，但不便操作，特別是對于非行政監督對象的評審專(zhuān)家更是難以管理。

另一方面，在目前實(shí)際操作中，評審專(zhuān)家選擇范圍窄小，不能滿(mǎn)足要求；專(zhuān)家臨時(shí)從專(zhuān)家庫中隨機抽取，時(shí)間上不能保證；評審專(zhuān)家有些是退休人員，知識陳舊，不能勝任新的采購要求和現代化的評審手段。這些都將影響采購人采購需求的實(shí)現。

二、深化改革后，采購人的主體責任如何體現

（一）在執行采購過(guò)程方面的主體責任。

從政府采購執行過(guò)程來(lái)看，采購人的主體責任應當體現在采購前、采購中和采購后三個(gè)環(huán)節。采購前，采購人的主體責任主要體現在科學(xué)、合理編制政府采購預算，對采購內容進(jìn)行充分的市場(chǎng)調研，確定明確的、科學(xué)的、合理的采購需求；采購中，采購人的主體責任體現在將采購需求轉化為采購文件，并依據采購文件的相關(guān)評審因素對潛在的供應商進(jìn)行擇優(yōu)選擇；采購后，采購人的主體責任體現在按照合同內容對供應商的履約情況進(jìn)行驗收和評價(jià)。

（二）在落實(shí)采購政策方面的主體責任。

政府采購的特殊性在于，它一方面連接著(zhù)政府，一方面連接著(zhù)市場(chǎng)。通過(guò)政府采購不僅可以實(shí)現向政府采購人提供“質(zhì)優(yōu)價(jià)好”的產(chǎn)品和服務(wù)；還可以有效利用公共資源，實(shí)現公共政策目標，充分發(fā)揮政府的導向性作用。但是，從實(shí)際政府采購的執行情況來(lái)看，這種導向性作用發(fā)揮并不明顯。

目前，政府采購的政策功能，主要體現在扶持小微企業(yè)，貫徹落實(shí)節能環(huán)保要求等，在推動(dòng)技術(shù)創(chuàng )新產(chǎn)品方面還沒(méi)有任何舉措。采購人的主體責任完全可以在落實(shí)政府采購的政策功能上充分發(fā)揮，給予采購人強制采購環(huán)境標志產(chǎn)品的權力，給予采購人優(yōu)先購買(mǎi)技術(shù)創(chuàng )新產(chǎn)品的權力，給予采購人大力度支持小微企業(yè)發(fā)展的權力。

（三）在選擇評審專(zhuān)家方面的主體責任。

評審小組專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)水平會(huì )直接影響到采購結果。隨機抽取評審專(zhuān)家的制度對降低腐敗風(fēng)險的確有重要作用，但是，對專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)水平也存在諸多的不確定性。采購人的主體責任應當充分體現在，賦予采購人更多選擇評審專(zhuān)家的自主權方面。由采購人選擇專(zhuān)業(yè)水平高、業(yè)務(wù)能力強、具有前瞻眼光的專(zhuān)家，對采購項目進(jìn)行評審，真正做到“誰(shuí)的項目，誰(shuí)來(lái)負責”，可以避免采購人“甩鍋”評審專(zhuān)家的現象。評審專(zhuān)家名單、中標結果全面公開(kāi)，接受公眾監督，接受其他潛在供應商的監督。

三、深化改革后，如何強化采購人的主體責任

（一）強化結果考核機制。

近年來(lái),隨著(zhù)財政支出績(jì)效管理和政府信息公開(kāi)工作的推進(jìn),財政支出績(jì)效評價(jià)逐步實(shí)施。政府采購作為財政支出管理的重要組成部分,對其開(kāi)展績(jì)效評價(jià)也應當成為財政支出績(jì)效管理中一個(gè)重要方面。目前,據我們了解政府采購績(jì)效評價(jià)還處于探索階段,大部分機構并沒(méi)有真正開(kāi)展政府采購績(jì)效評價(jià)工作,而是采用單一的財務(wù)指標或采購過(guò)程審計對政府采購活動(dòng)進(jìn)行評價(jià),鮮有地方以績(jì)效目標為核心多維度、多層次進(jìn)行績(jì)效評價(jià),也沒(méi)有形成統一的、科學(xué)的指標評價(jià)體系。構建以采購結果為核心的績(jì)效考核體制是十分必要的，應當包括使用者滿(mǎn)意度、成本核算、過(guò)程合法、政策落實(shí)等諸多方面。當然，成本核算不僅僅包括價(jià)格成本，還應該包括質(zhì)量成本、運輸成本、儲存成本、財務(wù)成本、交期成本等。

（二）弱化采購審批權限。

目前，我們國家執行的諸多政府采購方式中，邀請招標和單一來(lái)源采購都屬于限定性的采購方式，對潛在的供應商選擇有一定程度的限制性，在法律規則完善程度、采購人專(zhuān)業(yè)化程度允許的條件下，可以放開(kāi)監管部門(mén)的審批。競爭性的采購方式比如競爭性磋商、競爭性談判沒(méi)有必要進(jìn)行前置審批。不同的采購方式適合不同項目，應當根據項目的需求特點(diǎn)，依法選擇適合的采購方式，而不是采購預算的額度來(lái)確定采購方式。

當然，采購方式審批放權的前提，首先是采購人的專(zhuān)業(yè)化程度要進(jìn)一步提高，能夠具備判斷和選擇的能力；其次是采購方式的適用情形要進(jìn)一步明確和細化，讓采購人有規可循，避免陷入一管就死、一放就亂的怪圈。

（三）規范采購主體行為。

采購人的主體責任充分體現采購人在政府采購活動(dòng)中的主導地位，采購人的行為影響著(zhù)整個(gè)采購活動(dòng)的展開(kāi)，因此，應制定和出臺《采購人行為規范準則》，明確采購人權力義務(wù)，行為規范，建立采購人的終身責任制，并逐步與國際接軌，向專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、國際化發(fā)展。

隨著(zhù)我國政府采購制度不斷成熟，不斷完善，采購人專(zhuān)業(yè)能力水平不斷提高，反腐敗斗爭不斷深入，政治經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境不斷變化，還權于采購人、還責于采購人的時(shí)機已經(jīng)成熟。采購人依法履職，發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，釋放市場(chǎng)微觀(guān)主體活力的時(shí)機已經(jīng)到來(lái)。