PPP監管瓶頸如何破解
時(shí)間：2019-09-04 訪(fǎng)問(wèn)量：1538
自2013年以來(lái)，政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式作為擴大公共服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量的有效手段，逐漸形成一套相對完善的制度體系。據統計，截至今年5月底，全國PPP管理庫累計項目9000個(gè)，投資額13.6萬(wàn)億元，累計落地項目5740個(gè)，投資額8.8萬(wàn)億元，落地率達63.8%。多方利益主體的參與是PPP項目的顯著(zhù)特征。而由于各主體利益目標的多元性和差異性，完善PPP項目監管體系、有效應對PPP項目全生命周期的風(fēng)險變得極為重要。從2017年開(kāi)始，我國陸續出臺了一系列PPP監管文件，各地也在加強PPP監管方面作出有益嘗試，如江蘇省率先出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目財政監督的意見(jiàn)》，將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇，河南省進(jìn)一步完善PPP項目的入庫條件等。然而，從整體上看，我國PPP監管體系仍存在法律法規缺位、監管主體界定不清、監督手段滯后等問(wèn)題，完善PPP監管體系任重道遠。
完善監管法律法規，破解制度瓶頸。我國現行法律體系中，涉及PPP項目的主要包括政府采購法、招標投標法、合同法、公司法、民法通則、建筑法等，而且其內容較為分散，適用范圍相對較窄，缺乏對PPP項目的頂層立法，導致PPP參與方的權利與義務(wù)尚無(wú)統一規范，PPP監管缺乏強有力的法律支撐。從國外PPP的發(fā)展實(shí)踐看，完善的法律法規是PPP項目順利實(shí)施的前提條件。作為最早采用PPP模式的國家之一，英國雖然沒(méi)有PPP模式的專(zhuān)門(mén)立法，但其《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》以及一系列規范性文件從不同層面為PPP模式提供了法律支撐和具體的操作指引。韓國作為亞洲少數幾個(gè)擁有較完善PPP立法的國家，在1994年就頒布了首部PPP法，目前PPP項目已覆蓋到所有與人們日常生活緊密相關(guān)的基礎設施。具體到我國，應探索建立國家立法與地方立法相結合的PPP法律體系，此外還需根據基礎設施和公共事業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)制定行業(yè)專(zhuān)門(mén)法規和管理辦法。
構建多層次的PPP項目監督體系，破除監督主體瓶頸。完整的監督體系應由政府監管體系與社會(huì )監督體系共同構成，而目前我國PPP監督體系存在政府機構職責不清、社會(huì )監督流于形式的問(wèn)題。從政府監管體系看，我國PPP項目監管政出多門(mén)，財政、發(fā)改、交通、住房和城鄉建設、市政管理等部門(mén)都扮演著(zhù)重要角色，各部門(mén)之間的權責卻沒(méi)有明確的界定，監管內容難免出現交叉或重疊。如在PPP項目適用法律體系的規定上，按照財政部相關(guān)政策規定，項目的合作方之間發(fā)生爭議時(shí)可提起民事訴訟或仲裁，這意味著(zhù)PPP項目屬于民事法律范疇；按照國家發(fā)改委相關(guān)政策規定，特許經(jīng)營(yíng)者在認為權利被侵犯時(shí)可依法提起行政復議或行政訴訟，意味著(zhù)PPP項目屬于行政法法律范疇。諸如此類(lèi)的問(wèn)題嚴重影響了政府監管效率。同時(shí)，PPP監管部門(mén)缺乏獨立性，目前的政府部門(mén)既是PPP項目的參與者，又是監督者，這種雙重身份使得社會(huì )資本處于不利地位。
對此，一方面要加快PPP監管體制改革，明確監管機構的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，另一方面，要設立綜合性的獨立監管機構，其在國家層面主要承擔制定PPP項目監管機制等職能，在各省市層面依據監管流程執行監管工作。此外，還要建立公開(kāi)、公平、公正的PPP項目信息發(fā)布機制，完善公眾投訴、建議平臺及聽(tīng)證會(huì )制度，做好利益相關(guān)者的結果反饋工作，暢通社會(huì )公眾監督渠道。
強化績(jì)效管理，加大激勵創(chuàng )新，破除監管手段瓶頸。首先要完善PPP項目的績(jì)效考核機制。在考核范圍上，要建立涵蓋項目全生命周期的考核管理體系，形成一個(gè)包括項目目標確立、建設觀(guān)念、行為過(guò)程、結果運用等環(huán)節的完整考核鏈條；在考核標準上，要從指標設定、評價(jià)方法、評價(jià)標準等方面進(jìn)行完善，評價(jià)方法和指標體系設置中要突出定量評價(jià)的內容，績(jì)效考核評價(jià)標準要建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績(jì)效指標標準庫。在此基礎上，創(chuàng )新激勵手段并加大其使用范圍。激勵手段可包括經(jīng)濟手段、信用評級、其他獎勵手段等方式。其中，經(jīng)濟手段主要是政府對特許經(jīng)營(yíng)只規定最高價(jià)格上限，而經(jīng)營(yíng)者通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)效率等方式改變經(jīng)營(yíng)策略，從而使得最終出廠(chǎng)成本低于政府規定的價(jià)格，這種方式有利于社會(huì )資本方科技進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng )新；信用評級是指政府監管方對社會(huì )資本方進(jìn)行資格認證，在后繼的特許經(jīng)營(yíng)方面給予其一定的優(yōu)先權，這種方式有利于激勵社會(huì )資本方提升服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量，誠信經(jīng)營(yíng)；其他獎勵手段則包括按照地域關(guān)聯(lián)性將項目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經(jīng)營(yíng)者等。
（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）
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